Мойзес Наим. Вашингтонский консенсус или вашингтонское замешательство?

Вашингтонский консенсус или вашингтонское замешательство?
Мойзес Наим

Дата публикации: 26 Марта 2001

М.Наим - известный западный специалист в области международной политической экономики и экономических реформ. В 1989 году сыграл центральную роль в осуществлении экономических реформ в Венесуэле, находясь в правительстве этой страны на посту министра торговли и промышленности. Позднее в течение ряда лет занимал руководящие должности во Всемирном банке. С 1997 года является главным редактором журнала "Форин Полиси".

Ч то меняется чаще - модели модной одежды, которые приходят из Парижа и Милана, или модели экономической политики, которые Вашингтон и Уолл-Стрит рекомендуют менее развитым или посткоммунистическим странам? Хотя это сравнение может выглядеть фривольным, обзор идей, направлявших в 1990-е годы мышление и действия в сфере экономических реформ, показывает, что они устаревали так же, как и длина юбок или ширина галстуков. Различие, правда, в том, что моды в экономической политике влияют на жизнь миллионов людей и определяют возможности их детей достичь лучшего будущего.

Идеи по поводу того, как добиться процветания страны, всегда менялись. Последнее десятилетие не составляет исключения в смысле разнообразия и изменчивости политических рецептов, доминировавших среди ученых, политиков и более информированной части населения мира. Однако 1990-е годы имели одну важную особенность: мир находился под впечатлением, что существует некий ясный и прочный консенсус относительно того, что должны делать бедные страны с тем, чтобы стать более преуспевающими. Это заблуждение во многом было обусловлено удивительной популярностью термина "вашингтонский консенсус" - названия, которое экономист Джон Уильямсон дал в 1989 году следующему списку из 10 политических рекомендаций для стран, желавших реформировать свои экономики:

1) бюджетная дисциплина (крупный и устойчивый бюджетный дефицит способствует инфляции и бегству капитала; следовательно, правительства должны удерживать его на минимальном уровне);

2) приоритеты общественным расходам (субсидии должны быть сокращены или отменены вовсе; правительственные затраты должны быть перенаправлены на образование, здравоохранение и развитие инфраструктуры);

3) налоговая реформа (база налогообложения "должна быть широкой" и предельные ставки налогов "должны быть умеренными");

4) процентные ставки (внутренние финансовые рынки должны определять размеры процентных ставок данной страны; позитивные реальные ставки процента препятствуют бегству капитала и увеличивают накопления);

5) обменные курсы валют (развивающиеся страны должны принять "конкурентные" обменные курсы, которые будут стимулировать экспорт);

6) либерализация торговли (тарифы должны быть минимизированы и никогда не должны применяться по отношению к промежуточным товарам, необходимым для производства экспорта);

7) прямые иностранные инвестиции (зарубежные капиталовложения могут принести необходимый капитал и квалификацию и потому должны поощряться);

8) приватизация (частная промышленность функционирует более эффективно, поскольку управляющие или "имеют прямую личную долю в прибылях предприятия", или "подотчетны тем, кто ее имеет"; государственные предприятия следует приватизировать);

9) дерегулирование (избыточное правительственное регулирование может способствовать коррупции и дискриминации более мелких предприятий, не располагающих широким доступом к высшим эшелонам бюрократии; правительства должны дерегулировать экономику);

10) права собственности (права собственности должны быть укреплены; слабые законы и плохая правовая система снижают стимулы к накоплению и аккумулированию богатства).

("What Washington Means by Policy Reform" In John Williamson, Ed., Latin American Adjustment: How Much Has Happened? √ Washington: Institute for International Economics, 1990.)

Идеи, проистекавшие из "вашингтонского консенсуса", имели огромное влияние на экономические реформы во многих странах. Вместе с тем, характер их интерпретации в разных странах существенным образом различался, а характер их реализации различался еще больше. К тому же, исходные 10 политических предписаний "вашингтонского консенсуса" царили безраздельно лишь непродолжительное время. Изменения в международной экономической и политической обстановке наряду с новыми внутренними условиями в реформирующихся странах создали проблемы, которые не предвидели люди, сформулировавшие первоначальные положения консенсуса, что обусловило поиск новых ответов. Эти ответы часто являлись дополнением к рекомендациям "вашингтонского консенсуса", но некоторые из них вступали с ними в противоречия. Правительства, осуществлявшие реформы, повсеместно обнаруживали, что политические цели, которые еще лишь несколько лет или даже месяцев назад считались окончательными рубежами процесса преобразований, становились только предпосылкой успеха. Новые, более комплексные и более труднодостижимые цели постоянно добавлялись к списку условий приемлемого функционирования экономики. Если таким был "вашингтонский консенсус", то каким тогда должно было бы быть "вашингтонское замешательство"?

Создание глобального штампа

В оправдание Уильямсона нужно подчеркнуть, что он стал невинной жертвой успеха своей удобной краткой формулы. Со значительно большей обстоятельностью он разъяснял, что именно имелось в виду при формулировании "вашингтонского консенсуса". Он часто старался поправить тех, кто неверно интерпретировал его подход, и неоднократно пытался прояснить нюансы своей концепции. Однако усилий Уильямсона было недостаточно для того, чтобы устранить искажения, проистекающие из глобальной популярности термина и его частого неверного употребления. Термин вскоре обрел свою собственную жизнь, превратившись в повсеместно известный штамп, используемый независимо от первоначального смысла этого термина и даже от его содержания.

Как подобный ярлык мог стать столь популярным? Для создателей этой схемы ее формулирование в конце 80-х годов совпало с внезапным крахом советской системы. Разочарование в социалистических идеях и принципах центрального планирования, которые в свое время были также распространены во многих развивающихся странах вне советского блока, создало острую и широкую потребность в альтернативном наборе идей относительно организации экономической и политической жизни. "Вашингтонский консенсус" стал неким временным заменителем всеобъемлющей идеологической конструкции, за которую хватаются миллионы людей в стремлении упорядочить свои мнения о событиях внутри страны и за рубежом, свои суждения о государственной политике и даже свое поведение в некоторых сферах повседневной жизни. Его привлекательности способствовали самоуверенный тон ("консенсус"), ориентированность на предписание и его происхождение в Вашингтоне, столице процветающей империи. Натиск "вашингтонского консенсуса" усиливался потребностью недавно избранных администраций, ориентированных на создание рынка, преуменьшить цену и раздуть достоинства проводимых ими экономических реформ, а также отсутствием внушающих уверенность альтернатив, предлагавшихся пользующейся зачастую дурной репутацией оппозицией. И если даже этого всего было недостаточно, то окончательную неотразимость этому товару придавала настойчивость Международного валютного фонда и Всемирного банка, ставивших условием предоставления займов согласие на проведение вдохновляемой консенсусом политики реформ.

К сожалению, относительная простота и предполагаемая достоверность "вашингтонского консенсуса" не воплотились в практике рыночных реформ 90-х годов. Власти часто реализовывали неполную версию модели, и результаты оказывались весьма отличными от того, что было обещано политикам, ожидалось людьми и предсказывалось в эконометрических моделях МВФ и Всемирного банка.

Эволюция расхожей мудрости

Британский экономист Альфред Маршалл однажды сказал, что короткие формулы обычно являются плохими экономическими формулами. С этой точки зрения, минувшее десятилетие, родившее такие термины, как "вредное влияние", "эффект текиллы", "моральная опасность", "приятельский капитализм", "глобализация", возможно, было не из числа тех, которые вызвали бы его восхищение. Каждый из этих терминов в какой-то момент в течение 90-х годов попал в центр устойчивого внимания и горячих дискуссий экспертов, политиков и комментаторов, проявляющих интерес к рыночным реформам. Но ни один из них не фигурировал в первоначальной формулировке "вашингтонского консенсуса".

Эти концепции и выражения, а также реальности, которые они пытались ухватить, обрели известность в результате многих неожиданностей, нанесших вред осуществлению рыночных реформ. Хотя этот список жаргонных терминов может казаться некой беспорядочной какофонией слов, в действительности они могут быть использованы как своего рода дорожные знаки, обозначающие путь, которым в минувшие 10 лет эволюционировали расхожие представления о рыночных реформах.

Эта эволюция протекала по определенному шаблону. Обычно она начиналась с роста популярности некоего общего набора политических рекомендаций. На какое-то время вокруг них возникал если не консенсус, то по крайней мере некоторое сближение взглядов влиятельного большинства ученых и представителей высшего руководства МВФ, Всемирного банка, Министерства финансов США, а также сотрудников исследовательских центров и журналистов. Очень скоро - иногда всего лишь через несколько месяцев после того, как достигалась определенная степень комфортности в использовании новых идей, - некое неожиданное событие могло породить сомнения в их адекватности. Новые данные обычно демонстрировали, что основные "уроки", извлеченные из прежних кризисов, упускали из виду какой-то важный элемент (зачастую суммируемый одним общим понятием, типа "слабые институты" или "коррупция"), критическое значение которого со всей очевидностью обнаруживалось в свете нового кризиса. И эти данные свидетельствовали также о том, что нужно еще больше реформ.

На протяжении всего десятилетия власти в реформируемых странах видели, как поднималась планка определения успеха реформ и как изменения, которые они предполагали осуществить, становились все более сложными и иногда политически невозможными. Президенты и министры финансов сталкивались также с тем, что их тревоги осуждались как проявления их невежества или отсутствия политической воли, в то время как меняющиеся требования, исходящие из Вашингтона и с Уолл-Стрит, представлялись в качестве разумной корректировки рекомендаций, проводимой в результате усвоения уроков практического опыта. Расхожая мудрость просто "эволюционировала". Сопротивление реформам осмеивалось как "популизм".

В этой эволюции представлений о рыночных реформах можно выделить четыре группы открытий, осуществление которых примерно совпадает с хронологической последовательностью событий 90-х годов: открытие экономической ортодоксии, открытие значения институтов, открытие глобализации и повторное открытие экономической отсталости.

Открытие экономической ортодоксии

Одной из явных исторических заслуг "вашингтонского консенсуса" является то, что им было обозначено завершение противопоставления обычной экономики и экономики развивающихся стран. В настоящее время представляется, например, очевидным, что масштабный государственный дефицит и отсутствие жесткости в бюджетной политике подстегивают инфляцию. Однако многие развивающиеся страны долгое время отвергали эти идеи как некий близорукий "монетаризм". Считалось, что инфляция является результатом "структурных" условий, таких как несправедливое распределение доходов и богатства.

Аналогичным образом, в менее развитых странах широко разделялось (и в определенной степени продолжает разделяться) мнение о том, что такая страна не может извлечь выгоду из большей свободы внешней торговли и инвестиций. Следовательно, рекомендация "вашингтонского консенсуса" относительно необходимости устранения барьеров на пути импорта и экспорта, зарубежных инвестиций и обменных операций с иностранной валютой находилась в резком противоречии с сохранявшимся длительное время убеждением в том, что развивающиеся страны должны защищать свои экономики от несправедливой и эксплуатирующей их международной системы.

Многим развивающимся странам пришлось, таким образом, открыть для себя ортодоксальную макроэкономическую политику и демонтировать существовавшие протекционистские структуры. В особенности это коснулось стран, имевших значительные задолженности и отчаянно стремившихся получить передышку по своим огромным внешним финансовым обязательствам, - передышку, которая предлагалась им в обмен на согласие с проведением экономических реформ.

Во многих странах рыночные реформы принесли быстрые и щедрые плоды в виде стабильности цен и, в некоторых случаях, экономического роста. Однако вскоре стало очевидным, что волшебство макроэкономической ортодоксии имеет свои пределы.

Открытие институтов

С 1 января 1994 года официально вступило в силу Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА). Но этот день оказался также и днем, когда Запатистская армия национального освобождения начала в провинции Чиапа восстание против мексиканского правительства, заставшее врасплох как администрацию президента Карлоса Салиноса де Гортари, так и восхищенный мир, изумлявшийся успехам рыночных реформ Мексики. Возможно, эта дата должна символизировать тот момент, когда политики, эксперты по реформам и журналисты во всем мире начали всерьез сознавать, что осуществление макроэкономических реформ является хотя и необходимым, но недостаточным средством для того, чтобы повести страны по пути к процветанию. Сторонники "вашингтонского консенсуса" широко использовали пример Мексики для обоснования своей правоты. Они рассматривали НАФТА как решающее подтверждение того, что рыночные реформы работают, позволив бедной стране добиться успеха в присоединении к богатейшим странам планеты. Вооруженное восстание крестьян провинции Чиапа разрушило этот тезис.

Реформирующиеся страны стали обнаруживать, что экономический рост мало что дает людям, если в больницах нет лекарств, и что бум на рынке ценных бумаг может быть очень опасен, если национальные аналоги американской Комиссии по ценным бумагам и биржам действуют плохо. Валютный курс, удешевляющий национальные продукты на мировых рынках, недостаточен для поддержания ориентированной на экспорт стратегии экономического роста, если порты парализованы неэффективностью и коррупцией, а значение фискальных реформ невелико, если налоги не могут быть собраны. Устранение ограничений на иностранные капиталовложения, хотя и необходимо для привлечения зарубежного капитала, отнюдь еще не делает страну конкурентоспособной в международном соперничестве за привлечение долгосрочных внешних инвестиций. Надежная правовая система, хорошо образованная рабочая сила и эффективная телекоммуникационная инфраструктура являются некоторыми из дополнительных факторов, которые могут помочь стране в ее усилиях привлечь иностранных инвесторов. Короче говоря, стала очевидной настоятельная необходимость более сильных, более эффективных институтов в дополнение к изменениям в макроэкономической политике.

Открытие глобализации

Величайшая ирония состоит в том, что "вашингтонский консенсус" проглядел глобализацию. Это упущение действительно выглядит нелепым, поскольку устранение препятствий международной торговле и инвестициям, в значительной мере подстегнувшее в 90-е годы экономическую интеграцию, безусловно во многом обязано влиянию, оказанному "вашингтонским консенсусом" на многие либерализирующиеся страны.

"Вашингтонский консенсус" не содержал какого-то набора политических рецептов, которые помогли бы недавно открывшимся миру экономикам более эффективно справиться с последствиями глобализации, особенно в финансовой сфере. Хотя 90-е годы запомнятся тем, что именно в это время большое число стран стало экспериментировать с рыночными реформами, они запомнятся также и теми периодическими финансовыми крахами, которые потрясли эти страны и быстро и непредвиденно распространились через их границы. Лишь за период с 1994 по 1999 год 10 развивающихся стран со средним уровнем доходов пережили крупные финансовые кризисы. Эти "аварии" привели к разрухе финансовых систем данных стран, к банкротству их банков, лишили их тех экономических приобретений, которые были накоплены за годы болезненных реформ, и в ряде случаев вызвали значительные политические беспорядки. И они породили также потребность в реформировании институтов, управляющих международной финансовой системой.

Но главным образом эти крахи вызвали замешательство: является ли финансовая открытость хорошей идеей? Хороша ли идея либерализации торговли? Должны ли страны фиксировать свои обменные курсы, или они должны позволить свободному рынку определить стоимость своих валют? Является ли сочетание подвижности процентных ставок с затягиванием бюджетного пояса (как это часто предписывается МВФ в периоды таких кризисов) хорошим лекарством, или неким ядом, который подтачивает здоровье пациента, обостряет болезнь и затрудняет ее лечение? Должно ли МВФ быть упразднено, или, напротив, усилено? Ведет ли к глобальной стабильности освобождение стран, переживающих финансовый кризис, от их обязательств, или, напротив, порождает нестабильность? Так называемый "вашингтонский консенсус" превратился в предмет очень широких и иногда весьма неприятных споров среди экспертов по поводу того, как осуществлять и укреплять рыночные реформы в условиях глобальной экономики.

Повторное открытие экономической отсталости

На протяжении большей части минувшего десятилетия основной заботой была устойчивость рыночных реформ. Сегодня предметом озабоченности является устойчивость демократии во многих реформирующихся странах - от России до Перу и от Индонезии до Венесуэлы. Уничтожение бедности продолжает оставаться главенствующей целью, но в настоящее время она находится в центре внимания наряду с усиливающейся озабоченностью по поводу роста неравенства и его последствий. Неравенство рассматривается сейчас не только как угроза политической стабильности, но и как основная помеха конкурентоспособности страны в международном масштабе.

Программа реформы расширилась и усложнилась. Президент Всемирного банка Джеймс Вулфенсон отметил: "Мы не можем согласиться с системой, в которой макроэкономические и финансовые аспекты рассматриваются отдельно от структурных, социальных и гуманитарных, и наоборот..." Некоторые из озабоченностей, отразившиеся в словах Вулфенсона, сходны с теми, которые впервые прозвучали в 40-х и 50-х годах в концепциях "экономики развития". С экономической отсталостью, утверждалось тогда, нельзя справиться без широкого, всеобъемлющего подхода, учитывающего значение институтов, неравенства, "структурных факторов", культурных особенностей и противоречий, порождаемых международной экономической обстановкой.

Важная отличительная черта нынешнего возрождения этих классических идей состоит в том, что сейчас почти всем заявлениям о приоритетах реформ, экономических программах или "новых рамках развития" должно сопутствовать солидное предисловие, разъясняющее необходимость соблюдения здоровых макроэкономических принципов. Однако после такого разъяснения предлагается обычный список общественных трансформаций - более честные правительства, беспристрастная правовая система, хорошо подготовленные и хорошо оплачиваемые государственные чиновники, транспарентные системы регуляции и т.д. Парадокс заключается в том, что любая страна, способная удовлетворить таким строгим требованиям, уже является развитой страной. Меры, рекомендуемые для достижения утопии, часто сами являются утопическими.

Вызов, стоящий перед политиками, заключается в том, чтобы на основе многих уроков, полученных за десятилетия, усилий, предпринимавшихся ради развития, создать программы, которые ставят более выполнимые цели и намечают промежуточные средства для их достижения.

Первоначально опубликовано в "Foreign Policy" , Spring 2000

Сокращенный перевод Григория Вайнштейна