Документы

Бюджет на черный день

Новое правительство России должно начать работать по новому закону о бюджете. Уже сейчас ясно, что начать ему придется с секвестра.

Резец по всем статьям
Первые три месяца этого года показали нереальность федерального бюджета-98. Правительству не удастся собрать столько денег, сколько оно запланировало.

Напомним, что доходы бюджета должны составить 367 млрд рублей, расходы — 500 млрд, дефицит — 133 млрд. Четверть расходов — 124 млрд — пойдет на обслуживание государственного долга. Стало быть, российская экономика должна получить 376 млрд рублей. Из них 81,8 млрд запланировано на оборону, 51,7 млрд — на финансовую поддержку бюджетов других уровней, 41,6 млрд — на правоохранительную деятельность, 35 млрд — на социальную политику, 27,4 млрд — на промышленность, энергетику и строительство.

Исполнить бюджет правительству помешают сразу несколько факторов. По крайней мере с двумя из них оно точно ничего поделать не сможет.
Во-первых, чтобы удержать инвесторов на российском рынке во время недавнего финансового кризиса, властям пришлось повысить ставки по гособлигациям. Это значит, что привлечение средств в бюджет за счет продажи ГКО теперь обойдется им дороже. Само правительство считает, что на обслуживание госдолга ему придется потратить не 124 запланированные в бюджете миллиарда, а 142 млрд — на 18 млрд больше (в бюджете прямо предусмотрена возможность снятия этих денег с других статей).
Во-вторых, мировые цены на нефть упали почти на 40%. Настолько же снизится доход российских экспортеров, которые, следовательно, заплатят меньший налог на прибыль. Государство недосчитается еще 15 млрд рублей.
В сумме получается недобор в 33 млрд. Но это еще не все.
8,5 млрд бюджет лишится из-за того, что не поступит плата "за пользование водными объектами" и "за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами" ("ресурсы"-- все, что живет в российских водах). По крайней мере, законы, вводящие эти налоги, из-за разногласий между президентом и парламентом до сих пор не приняты.
Еще 1,5 млрд власти рассчитывают получить от использования государственной собственности. Но вряд ли получат: указы президента и постановления правительства, разрешающие ряду компаний оставлять себе доходы от госпакетов акций, пока действуют. А именно их отмена должна была дать указанные полтора миллиарда.
Итак, бюджет уже сейчас спокойно можно секвестрировать на 43 млрд рублей. Но и это еще не все.
Потому что сокращение расходов на 43 млрд — минимум, на который удастся выйти только в том случае, если будут собраны все налоги. А это почти невероятно. Минфин еще месяц назад сетовал, что установленный в бюджете уровень собираемости налогов — 86,6% — слишком высок. В прошлом году собираемость составила около 60%. Даже если правительству удастся добиться 70% или — пофантазируем!-- 80%, бюджет получит на 35-80 млрд меньше запланированного.
Приплюсовав 80 млрд к 43 млрд, получаем недобор в 123 млрд рублей — почти треть бюджетных доходов и четверть расходов. Это без учета потерь от отставки правительства. А они могут тоже оказаться существенными: хотя западные агентства пока не собираются снижать России кредитный рейтинг, правительственный кризис вряд ли улучшит ее имидж на мировых рынках. А это значит, что указанные в бюджете 26,6 млрд рублей внешних займов достанутся России дороже, чем предполагалось.
Так что правительство не зря боролось за право самостоятельно секвестрировать бюджет. В прошлом году оно формально должно было спрашивать на это согласия Думы. В этом — достаточно будет просто ее уведомить. Скоро придется это сделать.

Обманная защита
20 марта Госдума приняла в первом чтении законопроект "О защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг", подготовленный Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и депутатами Госдумы. Он мало поможет российским вкладчикам, зато сильно испортит жизнь предпринимателям.
Для простодушных вкладчиков принципиально ничего не меняется. Подарив свои скромные сбережения какому-нибудь АО "WWW", они могут подать на него в суд или направить жалобу в ФКЦБ, которую обязаны рассмотреть в двухнедельный срок. Тем, кого еще не успели облапошить, гарантируется при покупке ценных бумаг полная информация о проспекте эмиссии, регистрации выпуска, ценах на приобретаемые акции за последние полтора месяца. Причем в письменном виде и всего лишь за цену копирования соответствующих документов. Если будущий акционер забыл потребовать такую информацию, продавец все равно обязан ее предоставить — в противном случае договор купли-продажи может быть расторгнут в суде.
Посулив инвесторам пряники, законопроект заносит кнут над эмитентами акций и продавцами ценных бумаг. Запрещается размещать акции среди населения, если это специально не оговорено в проспекте эмиссии, а также продавать "неограниченному кругу акционеров" документы, не являющиеся по закону ценными бумагами (типа билетов "МММ"). Право размещать бумаги среди населения получат только инвестиционные фонды и те акционерные общества, которые проработали на рынке не менее трех лет (из них два года — безубыточно), и то при условии, что акции включены в листинг хотя бы одной биржи (исключение — для акций, гарантированных государством).
Нарушителям грозят наказания различной степени строгости. Самое мягкое — публичные слушания, на которых ФКЦБ отчитает представителей проштрафившейся компании. Если не подействует, ФКЦБ призовет нарушителя к порядку, издав приказ, который обязателен для исполнения всеми госорганами и коммерческими организациями. Но основные надежды, разумеется, возлагаются на штрафы. Их тоже берет ФКЦБ: от 300 до 1000 минимальных зарплат (около $4-14 тыс.) с юридических лиц и до 50 минимумов ($0,7 тыс.) — с их руководителей.
А для тех вкладчиков, чьи деньги все же не удастся спасти, законопроект обещает создать компенсационный фонд. Деньги в него будут поступать из бюджета.
Вроде бы неплохая схема. Но настораживает вот что: почти все перечисленные "новшества" уже давно введены законом "О рынке ценных бумаг". Причем многие нормы прописаны в нем гораздо корректнее: скажем, право получать информацию об акциях предоставлено не только инвесторам, но вообще всем потенциальным покупателям. Жаловаться в ФКЦБ обманутые вкладчики тоже могут и сейчас.
Что касается ограничения круга эмитентов, имеющих право продавать акции населению, то здесь дело обстоит иначе. Это ограничение прямо противоречит законодательству о рынке ценных бумаг и об акционерных обществах, которым всем эмитентам предоставлены равные права. Если АО запретят продавать бумаги "неограниченному кругу акционеров", желающих создавать новые акционерные общества открытого типа в промышленности сильно поубавится. Это может окончательно отсечь средства населения от реального сектора.
Получается, новый закон не принесет ничего нового, кроме неприятностей. Кому же, спрашивается, он нужен? Ответ на этот вопрос напрашивается сам собой. Нужен он ФКЦБ, полномочия которой существенно расширяются, а доходы — растут. Ведь она не только получает право приказывать любым государственным и частным участникам рынка. Штрафы и новый фонд защиты инвесторов — вот чистое сальдо будущего закона. Существующий под эгидой ФКЦБ Фонд защиты обманутых вкладчиков себя скомпрометировал, прокручивая средства в паевых инвестиционных фондах и в азарте совсем забыв о своей прямой задаче — выплате компенсаций. Если нынешний фонд закроют, его заменит новый, создание которого предусмотрено законопроектом. Только вряд ли вкладчики получат от него больше, чем от нынешнего.

ГУПа не дура
Комитет по экономической политике Госдумы получил заключение президента на законопроект "О введении государственной монополии на поставки этилового спирта, спиртосодержащих растворов и алкогольной продукции". Ельцин не согласился с тем, что выпивку нужно продавать только через государственные унитарные предприятия (ГУП).
Законопроект уже принят в первом чтении; второе должно состояться в мае. Цель разработчиков документа — свести к минимуму нелегальное производство водки. Добиться этого предполагается, создав сеть государственных унитарных предприятий по поставкам спиртосодержащей продукции крепостью свыше 12%. Соответственно, поставки от производителя или оптового поставщика напрямую в розничную сеть запрещаются.
Это и вызвало беспокойство президента: законопроект может ущемить право юридических лиц на свободную конкуренцию. Ельцин порекомендовал включить в документ положение, согласно которому организации, не являющиеся унитарными предприятиями, могут реализовывать продукцию через собственную розничную сеть. При этом оговаривается, что годовой объем реализации таких предприятий не должен быть менее 0,02 млн декалитров.
Парламент вряд ли прислушается к совету президента. Тем не менее это, скорее всего, не помешает Ельцину впоследствии подписать закон. Дело в том, что документ по существу должен легализовать уже существующую более чем в 20 регионах России практику создания государственных унитарных предприятий. Одними из последних в ноябре прошлого года новый порядок ввели Москва и Московская область. Теперь вся ввозимая в Москву и область выпивка, кроме пива, поступает на склады уполномоченных унитарным предприятием оптовых баз для проверки качества и специальной маркировки.
Производители и оптовые торговцы пробовали протестовать, но тщетно. Более того, в регионах решения местных властей поддержали законодатели, приняв соответствующие областные и краевые законы. Центральная власть просто отстала в алкогольном деле от своих региональных коллег. И ей ничего не остается, кроме как наверстывать упущенное.

Возмущение издержек
Госдума должна рассмотреть во втором чтении законопроект "О порядке возмещения предоставляемых гражданам Российской Федерации льгот по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения". Власть пытается разобраться, кто же должен платить за проезд многочисленных льготников.
На первый взгляд, ей это почти удалось. Единственная статья законопроекта гласит, что компенсировать расходы транспортных организаций на перевозку пользующихся льготами пассажиров должны органы власти, эти льготы установившие. Просто и понятно. Но только на первый взгляд.
В действительности от законопроекта мало толку, потому что он полностью дублирует соответствующую норму Гражданского кодекса, которая существует уже давно, но никому от этого лучше не становится. Механизма учета и компенсации льготного пользования общественным транспортом просто не существует.
Между тем положение очень сложное. 64,7% всех перевозок являются льготными — прямые убытки предприятий транспорта в прошлом году составили около 14 трлн рублей старыми. Государство компенсировало их только на 70%. Кто оплатит остальное?
С 1994 года расходы транспортных организаций должны возмещать субъекты федерации, которые, в свою очередь, получают ежегодную компенсацию из федерального бюджета при определении трансфертов. Сейчас ситуация такая: регионы в один голос заявляют, что Минфин игнорирует их требования. А Минфин утверждает, что средства выделяются, но местные власти пускают их на другие цели. Не лучше обстоят дела и с так называемыми ведомственными льготами — первым в списке злостных неплательщиков стоит Минобороны.
Но это все еще полбеды. Настоящая беда вот в чем: никто не знает, сколько нужно платить — ведь число поездок льготников нужно еще посчитать. В Минтрансе это делают допотопным методом: количество маршрутов умножают на среднегодовую загрузку и сравнивают с количеством оплаченных поездок. Таким образом, в число льготников попадают "зайцы", а выяснить, кто именно из льготников и сколько совершил поездок, просто не представляется возможным. Поэтому в правдивость выставляемых транспортниками счетов их должники давно не верят.
Блестящий пример игры с цифрами продемонстрировало петербургское отделение железных дорог. По итогам 1996 года оно выставило администрации города многомиллиардный счет за перевозки бесплатных пассажиров, который власти оплатить отказались. В 1997 году правительство Санкт-Петербурга ввело "бесплатные билеты", которые позволили приблизительно подсчитать количество поездок, совершенных льготниками в течение года. Результат поразил всех: сумма компенсации за 1997 год оказалась в 15 раз меньше, чем требовали железнодорожники.
Поскольку перейти к единой адресной системе компенсации в ближайшее время явно не удастся (точного числа льготников не знают даже в Минтрансе), Дума решила пойти по другому пути. Она готовит законы отдельно по каждому из ведомств, работники которых имеют различные социальные льготы, в том числе и транспортные. Порядок предлагается такой: льготники покупают проездные билеты стандартного образца за свой счет, а потом получают за них деньги обратно в кассе работодателя. А министерства, в свою очередь, компенсируют свои фактические затраты из средств федерального бюджета. Эти законопроекты Дума рассмотрит в ближайшее время. Но и они не решат проблемы. Хотя бы потому, что множество льготников нигде не работают — одних пенсионеров сейчас около 13,5 млн.

ВЛАДИМИР СТУПИН

Государству придется сократить расходы минимум на 43 млрд рублей
Точное число людей, которые пользуются транспортными льготами, неизвестно ни тем, кто их возит, ни тем, кто за них платит

Журнал "Коммерсантъ Власть" №11 от 31.03.1998, стр. 62

Документы – Власть – Коммерсантъ