Окончательное решение национального вопроса

Руководство Министерства региональной и национальной политики ломает голову над тем, как провести реорганизацию. Оно не подозревает, что судьба ведомства уже предрешена. Прежнего Миннаца больше нет и уже не будет.

Назначение бывшего министра по делам национальностей Вячеслава Михайлова первым заместителем секретаря Совета безопасности России, состоявшееся менее месяца назад, не вызвало широкого общественного резонанса. Между тем это событие ознаменовало собой завершение хорошо продуманной операции, в результате которой Миннац в том виде, в котором его создал Владимир Ленин в 1917-м и возродил Борис Ельцин в 1991-м, практически прекратил существование.
Первоначальной причиной этой акции было стремление президентского окружения изъять из ведения правительства национальную политику — последний идеологический компонент, сохранение которого казалось особенно опасным на фоне растущей политической самостоятельности Виктора Черномырдина. Однако позднее, когда эта опасность была устранена вместе с самим премьером, на первый план вышла другая проблема: рост сепаратизма, справиться с которым правительство вообще и Миннац в частности были не в состоянии. Переход национальной политики в полное ведение Кремля президентская администрация считает важным условием, необходимым для мобилизации всех ресурсов федеральной власти, сдерживающей напор сепаратизма.

Анамнез
Национальной, если можно так сказать, контрреволюции 1998 года предшествовал долгий подготовительный период. Еще прошлым летом сотрудники Миннаца рассказывали под большим секретом, что в администрации президента ходит идея отобрать у правительства национальную проблематику. Аргументация президентских стратегов была простой и звучала весьма убедительно: формирование национальных приоритетов — вопрос сугубо идеологический, правительство же должно заниматься хозяйственными проблемами. К тому же в Кремле опасались, что сохранение у правительства даже минимальных политических функций позволит Черномырдину использовать их при случае для наращивания своего политического капитала.
Идеологический уклон старого Миннаца признают и его руководители. Так, глава департамента по делам национальностей министерства Александр Калмыков считает, что Миннац всегда был "пограничным" ведомством и гораздо больше занимался политическими, чем хозяйственными вопросами. Другое дело, что в самом министерстве из этого делали иные выводы, полагая, что Кремль должен лишь выработать общенациональную идею, на основе которой Миннац уже мог бы выстраивать государственную национальную политику.
Подготовка реформы Миннаца проходила в условиях строгой конспирации: сотрудники территориального управления президентской администрации в ответ на вопросы о возможной реорганизации министерства дружно заверяли, что уж они-то этой проблемой точно не занимаются. Зато подробностями предстоящей реформы охотно делились сотрудники президентских структур, связанных с местным самоуправлением, которым реформа Миннаца сулила неплохие перспективы. Высвобождающиеся за счет отсечения национальных проблем средства планировалось направить на усиление муниципального крыла Миннаца.
Свою лепту в подготовку реформы внес и тогдашний вице-премьер Рамазан Абдулатипов. Весной, как сообщил Ъ сам Абдулатипов, он доложил Борису Ельцину о том, что "Миннац так и не стал настоящим органом управления", и предложил передать министерству в целях повышения эффективности право решать вопросы бюджетного и экономического федерализма.
Президент такое распоряжение в конце концов подписал. Однако слова вице-премьера окончательно убедили Кремль в том, что оставлять болезненные национальные проблемы в ведении не имеющего реальных властных рычагов министерства просто опасно. К тому же к весне 1998 года перед Москвой встала еще новая серьезная проблема — рост сепаратистских настроений в регионах, спровоцированный общим политическим и экономическим кризисом. И решить ее самостоятельно не имеющий ни достаточных средств, ни необходимых полномочий Миннац никак не мог. Поэтому даже после отставки Черномырдина вопрос о передаче блока национальных проблем из правительства в администрацию президента актуальности не потерял.

Местный наркоз
Первый этап реформы выглядел скорее как упражнение в лингвистике: 30 апреля Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям было переименовано в Министерство региональной и национальной политики. Вопреки правилам арифметики, в данном случае перемена мест слагаемых предвещала скорое и существенное изменение суммы. Уход слова "национальный" на второй план обозначил не только грядущую смену приоритетов в деятельности министерства, но и полное изъятие этого понятия из названия ведомства.
После этого второй шаг, несмотря на всю его внешнюю сенсационность, выглядел уже абсолютно логичным: вместо набравшего аппаратный вес Вячеслава Михайлова Миннац 8 мая возглавил мало кому известный экс-спикер Пермского законодательного собрания Евгений Сапиро. Михайлов ушел не из-за того, что не справился с работой или не оправдал доверия — явных проколов вроде допущенного его предшественником Николаем Егоровым провала в Буденновске он избежал,— а потому, что в новом, усеченном Миннаце влиятельная фигура была бы уже лишней.
Пришедший на его место Сапиро, пожалуй, как никто другой олицетворяет новый подход к национальной политике. У нового главы Миннаца нет ни михайловского практического опыта, ни (по крайней мере, пока) авторитета среди лидеров национальных республик. Специальность инженера-металлурга и степень доктора экономических наук вряд ли можно считать большим подспорьем в решении нацпроблем; немногого стоит и опыт спикера парламента не самой значимой в России области. А об отношении к Сапиро национальных лидеров лучше всего свидетельствует высказывание президента Чувашии Николая Федорова, назвавшего на июньской встрече с Борисом Ельциным назначение Сапиро "ошибкой, которую надо исправлять".
Впрочем, для Кремля претензии республик стали лишь еще одним подтверждением правильности избранной им линии. Поскольку это назначение даже без юридической реорганизации Миннаца снизило фактический статус ведомства до уровня министерства регионов или даже министерства по развитию территорий, как предлагали Кириенко назвать Миннац Михаил Краснов и Егор Гайдар. Оно никак не влияет на принятие принципиальных решений по стратегическим вопросам национальной политики. И хотя в порядке компенсации министерству дали ряд новых полномочий (в частности, в сфере финансово-бюджетных отношений с территориями), слово "национальный" в его названии практически потеряло первоначальный смысл.

Хирургическое вмешательство
Последняя точка в операции была поставлена 8 июня, когда Михайлова назначили заместителем секретаря Совета безопасности. Перенос центра национальной политики из правительства в администрацию президента стал очевиден даже для отказывавшихся до сих пор верить в это миннацевцев. Как дипломатично выразился Калмыков, пытаясь скрыть разочарование, перевод Михайлова — "яркий пример того, что администрация президента придает большое значение национальной политике". Если учесть, что до последнего времени нацпроблемами на Старой площади и в Кремле серьезно никто не занимался (отдел республик в составе территориального управления администрации решал скорее административные, чем национальные вопросы, а в Совете безопасности такой структуры не было вовсе), то эти слова можно считать прямым признанием перехода национальной политики в руки администрации.
Сам Михайлов, несмотря на сохраняющиеся у него теплые чувства по отношению к прежнему месту работы, все же не счел нужным скрывать смещение акцентов в национальной политике Кремля. Этот процесс благословили лично президент и секретарь совета Андрей Кокошин, гарантировавшие, по словам Михайлова, что "национальная политика займет в Кремле и в Совете безопасности достойное место". "Определять основные шаги национальной политики будем мы",— разъяснил Ъ замсекретаря СБ.
Непосредственного участия Кремля в продолжавшемся и после этого процессе реформирования Миннаца уже не требовалось. Сделав из последних событий правильные выводы, в администрацию президента потянулись и другие сотрудники национального блока министерства. В осиротевшем Миннаце, как сообщил Ъ высокопоставленный сотрудник министерства, вопреки объявленному министром мораторию на кадровые перемещения прорабатывается схема слияния ставших ненужной роскошью нескольких департаментов, занимавшихся нацпроблемами, в один. Да и тот, по мнению сотрудников администрации президента, уже не будет иметь прежнего приоритетного значения.
Впрочем, речи о полной ликвидации национального блока и тем более министерства в целом не идет. Кремлю по-прежнему необходима структура в правительстве, которая бы аккуратно выполняла его распоряжения, не претендуя при этом на самостоятельную роль в определении национальной политики (Михайлов будущие функции Миннаца кратко определил так: "Система исполнительной власти не должна отходить от исполнительных функций"). Поэтому Миннац не умрет. Но это будет уже не то ведомство, которое в 1991-1992 гг. создавали Валерий Тишков и Сергей Шахрай, и тем более не тот Наркомнац, который в 1917 году возглавил Иосиф Сталин.
Реальным и единственным центром национальной политики отныне становится Кремль. Теперь, как утверждают в администрации, появится возможность в комплексе решать проблему нового сепаратизма. И этот комплекс помимо юридических, политических и экономических вопросов включает в себя еще и силовой аспект: под флагом борьбы с коррупцией можно посадить команду практически любого губернатора или президента. Если исходить из такой перспективы борьбы с сепаратизмом, то сосредоточение национальной политики в руках Совета безопасности вполне логично. Вопрос лишь в том, что для успеха такой политики нужна политическая воля, а ее недостаток стал в последнее время главной проблемой Кремля.

Ирина Холмская, Дмитрий Камышев

-------------------------------------------------------

Министерство национальностей: от Сталина до Сапиро
В дореволюционной России специального государственного органа, занимающегося национальным вопросом, не было. Проблемы "инородцев" решали Министерство внутренних дел и отдельные комитеты в структуре кабинета.
Первой специализированной структурой стал Народный комиссариат по делам национальностей во главе с Иосифом Сталиным, созданный в ноябре 1917 года. Наркомнац занимался не только возрождением национальной культуры и урегулированием межнациональных конфликтов, но и созданием на отсталых российских окраинах промышленной инфраструктуры. В его ведении также находились вопросы создания новых автономных образований и уточнения границ между уже существующими (именно Наркомнац виновен в непродуманном национальном размежевании, которое в конце 80-х — начале 90-х вылилось в межнациональные конфликты на территории СССР). В 1923 году, после образования СССР, Наркомнац был упразднен, а его функции номинально переданы сначала ВЦИК, а затем Совету национальностей Верховного Совета СССР.
Формальное воссоздание национального ведомства состоялось в 1989 году, когда был учрежден Госкомитет РСФСР по национальным вопросам. Его возглавлял сперва Анатолий Беляков, бывший первый секретарь Бурятского обкома КПСС, а позже Леонид Прокопьев, в течение 14 лет работавший председателем Совета министров Чувашской АССР. Однако вплоть до распада СССР реальной власти в вопросах межнациональных отношений это ведомство не имело.
Настоящим центром формирования национальной политики России Госкомнац стал лишь с февраля 1992 года, когда Борис Ельцин назначил председателем комитета директора Института этнологии и антропологии РАН Валерия Тишкова. Тишков подал в отставку в октябре того же года, незадолго до осетино-ингушских столкновений в Пригородном районе Северной Осетии, заявив о несогласии с некоторыми подходами Кремля к решению национальных проблем. Сменивший его Сергей Шахрай, возглавлявший комитет с 1992-го по 1994 год, в течение 14 месяцев совмещал эту должность с постом вице-премьера, что значительно повысило статус Госкомнаца и сделало его одним из наиболее значимых федеральных ведомств.
Губернатору Краснодарского края Николаю Егорову, занявшему место Шахрая, повезло гораздо меньше. При нем Госкомнац, переименованный в Министерство по делам национальностей и региональной политике, занимался преимущественно решением "чеченского вопроса" и лавров в этом не снискал. Сам Егоров нередко появлялся на публике в камуфляже в компании силовых министров и, по слухам, лично участвовал в принятии решения о штурме Грозного в ночь на 1 января 1995 года, обернувшемся для федеральных войск гигантскими потерями. Точку в его карьере поставила Чечня в лице террориста Шамиля Басаева, захватившего Буденновск. Проявить себя в роли полководца Егорову не удалось, и в июне 1995 года он был отправлен в отставку вместе с министром внутренних дел Виктором Ериным и директором Федеральной службы контрразведки Сергеем Степашиным.
Министерство возглавил первый заместитель Егорова Вячеслав Михайлов, который и руководил Миннацем до 23 марта 1998 года, когда он ушел в отставку вместе со всем правительством Черномырдина. Наиболее заметным личным вкладом Михайлова в решение национальных проблем стали проводившиеся при его активном участии переговоры с Чечней.
В апреле 1998 года министерство было переименовано в Министерство региональной и национальной политики. В мае его главой стал мало кому известный экс-спикер Пермского законодательного собрания Евгений Сапиро.
--------------------------------------------------------

Вячеслав Михайлов: Миннац — это исполнительный орган
— Означает ли ваше назначение на пост замсекретаря СБ, что Кремль решил кардинально усилить это направление в своей работе?
— Да, конечно, теперь Совет безопасности будет уделять большое значение национальным вопросам. Раньше это направление тоже присутствовало в работе Совета безопасности, были и специалисты: Митюков, Рыбкин. Но Совет безопасности видоизменился, особенно после того, как его объединили с Советом обороны. Раньше уделялось больше внимания правовой, экономической безопасности. Но теперь, надеюсь, и национальная, и федеративная политика займут достойное место. И позиции секретаря СБ и президента это подтверждают.
— Видимо, из-за усиления "национальной составляющей" в работе совета роль Министерства по региональной и национальной политике ослабеет?
— Министерство по региональной и национальной политике, или по-старому Миннац,— это исполнительный орган. А наша задача — вырабатывать политику и определять важнейшие шаги.
— Правда ли, что незадолго до вашего назначения в СБ в Кремле хотели забрать из Миннаца весь национальный блок?
— Была такая дискуссия. Система исполнительной власти не должна отходить от исполнительных функций. В том числе и Миннац. Теперь же мы будем сотрудничать с Миннацем в рамках межведомственной комиссии. Специалисты министерства будут нам помогать.

Журнал "Коммерсантъ Власть" №24 от 30.06.1998, стр. 26

Авторы:

Дмитрий Камышев