Жертва согласительных процедур
Россия может остаться совсем без верхней палаты. Впредь до изменения Конституции
Вместо сильной верхней палаты в стране теперь будет слабая. Поправки в закон о формировании Совета Федерации, принятые в ходе работы согласительной комиссии, на это обстоятельство никак не влияют. Губернаторы получили вожделенное право отзывать своих назначенцев-сенаторов. Сражались они за него отчаянно, и так же рьяно возражали против этого думцы. Оно, несомненно, важно, поскольку вопрос стоял о том, откуда и кем будут управляться новые сенаторы. Сама по себе управляемость их сомнений не вызывает: назначенец — он и есть назначенец. В первоначальном кремлевском варианте, когда губернатор никак не мог воздействовать на "представителя исполнительной власти", работающего в Совете Федерации на профессиональной основе, последний быстро утрачивал бы связь с регионом, попадая в полную зависимость от федеральных властей. Теперь, помня, что его могут отозвать, депутат (которого точнее было бы именовать "делегатом") не забудет, кто направил его в Москву на хорошее теплое место. Вопрос о том, превратится ли новая верхняя палата в машину для голосования по-президентски или в собрание лоббистов от регионов, разрешился в пользу лоббизма. Однако возможности у новых сенаторов будут уже не те, что у прежних: Наздратенко или Россель могли открывать без стука иные министерские двери, а с "представителями" вряд ли станут особенно церемониться.
В первоначальной редакции закона губернаторского представителя должно было утверждать региональное законодательное собрание (ЗАКС). Положение это вызывало неудовольствие лишь у нескольких губернаторов. Большинство местных владык успели заполучить прочное большинство в своих ЗАКС и сражались за внесение поправок в эту статью закона скорее из принципа. Однако кое у кого (Александра Лебедя или того же Евгения Наздратенко) могли бы возникнуть проблемы. Теперь же законодательное собрание может воспротивиться назначению (равно как и отзыву) губернаторского представителя, лишь собрав квалифицированное большинство в две трети голосов. Что почти невероятно. По нашим оценкам, такое возможно разве что в Республике Алтай, где либерал, член "Демвыбора России", Семен Зубакин практически не имеет опоры в консервативном Государственном собрании. Настаивая на том, чтобы ЗАКС, пусть и конституционным большинством, могли все же заблокировать кадровое решение губернатора, законодатели, по-видимому, пытались хоть как-то застраховаться от полного беспредела. Чувашский президент Николай Федоров еще до начала согласительных процедур обратил внимание журналистов и коллег, что по новому закону можно предложить в Совет Федерации кого угодно: скажем, жену или сына. Федоров шутил. Но сама по себе возможность расплачиваться местом в Совете Федерации за разного рода услуги, оказанные главе региона, очевидна, и трудно представить себе, что московские или саратовские областные законодатели смогут этому воспрепятствовать.
Как было
Уходящий Совет Федерации задумывался как сильная структура. Создатели нынешней Конституции РФ, не оправившиеся от шока 3—4 октября 1993 года, более всего были озабочены устройством всяческих противовесов представительной власти. Тогда людям президентской команды казалось, что страшнее народного депутата зверя нет, а исполнительная власть заведомо ответственней, разумнее и "договоропригодней". Для того и придумали двухпалатную конструкцию, и даже специально расположили сенаторов отдельно от думцев, и сделали верхнюю палату не избираемой, а "формируемой", и засунули в нее, вопреки здравому смыслу и принципу разделения властей, глав региональной исполнительной власти. Никто в тот момент всерьез не задумывался, нужен ли в действительности Совет Федерации как орган, где на уровне законодательства происходит координация интересов разных регионов, и если да, то какими полномочиями он должен быть наделен. Сейчас, когда по новому закону верхняя палата должна работать на профессиональной основе, выясняется, что сенаторам нечем будет заняться: никто не считал их законодателями. Задумывался антидумский буфер — с этой ролью Совет Федерации более или менее справлялся. Порой с помощью права вето, как, например, в случае, когда верхняя палата отклонила одиозный Земельный кодекс, запрещавший куплю-продажу земли. Но часто сенаторам достаточно было, как в истории с попыткой импичмента Ельцину, просто возвысить голос — голос главных начальников, — чтобы деструктивная инициатива заглохла на корню. Влияние Совета Федерации зижделось не столько на конституционных полномочиях, сколько на личных авторитетах. Новый Совет Федерации уже не сможет окорачивать зарвавшуюся Думу, во всяком случае прежними методами. Но теперь в президентском окружении от него этого и не ждут. Приоритеты изменились: в губернаторах уже видят (и не без оснований) не столько "конструктивную силу", сколько "партию власти", стремящуюся к безграничному расширению собственных полномочий. Уже не народный избранник, а губернатор, "удельный князь" кажется администрации президента главным супостатом.
Разработчики нынешнего пакета так увлеклись борьбой с новой опасностью, что как будто напрочь позабыли об опасности прежней. Теперешняя Дума считается "путинской" и вполне управляемой. Большинство аналитиков попросту отождествляют позицию Думы с позицией исполнительной власти. Однако уже есть признаки, что отнюдь не всегда и не во всем Дума будет послушной. Она, к примеру, грудью встала на пути важнейшей налоговой реформы: оставила 1% налога с оборота, и никакие уговоры правительства отменить этот вреднейший налог, никакая кропотливая персональная и пофракционная работа тут не помогли. Исполнительная власть устами премьер-министра Касьянова была вынуждена признать свое поражение и обратить внимание общества на неизбежные негативные последствия думского упрямства. А в вопросах о судьбе сенаторов депутаты оказались готовы идти даже дальше администрации президента, но не от любви к Путину, а исходя из собственного корпоративного интереса: ослабление верхней палаты неизбежно усилит роль нижней. Вновь обратимся к опыту новейшей отечественной истории: никого более "проельцинского", чем народные депутаты РФ после августа 1991-го, и вообразить нельзя было, а как только начались реформы, ситуация радикально изменилась. Если околопутинские либералы продолжат свои реформаторские начинания, как бы президенту не пришлось вскоре искать какой-нибудь новый буфер.
Как будет
Самое замечательное: вновь принятый порядок формирования верхней палаты вообще не гарантирует существования Совета Федерации. В законе (после поправки о "мягкой ротации") говорится: "Избрание (назначение) всех членов Совета Федерации" должно быть завершено не позднее 1 января 2002 года", и далее о том, что впредь до избрания (назначения) полномочия членов Совета Федерации осуществляют нынешние сенаторы — "но не более чем до 1 января 2002 года". Посудите сами, к чему бы губернаторам или председателям законодательных собраний спешить с этим самым избранием (назначением)? Да, его собственные сенаторские полномочия так или иначе окончатся через полтора года. И что? Возьмет и никого вместо себя не делегирует. Кто и по какому праву будет тогда работать на постоянной основе в Совете Федерации? К саботажу нежеланного закона или судебного решения региональные элиты прибегают не так уж редко. Именно против подобного саботажа, казалось бы, и направлен тот самый закон об отрешении региональных владык от власти, который Дума успешно утвердила, преодолев сенаторское вето. Однако формально, согласно букве закона, президент выносит предупреждение губернатору, если тот издал нормативный акт, противоречащий федеральному законодательству, или не отменил уже принятый им подобный нормативный акт. А о том, что неиздание акта или постановления может быть основанием для отрешения, в законе не сказано. Но дело не в букве — кого у нас волнует буква закона. Дело в том, что употребить власть президент сможет лишь в том случае, если своим правом назначить сенатора пренебрегут один-два региональных начальника, что как раз маловероятно. Если же "формирователи" Совета Федерации будут действовать солидарно, никакой закон не поможет.
Новый порядок не устраняет фундаментальных пороков прежней верхней палаты: принцип разделения властей по-прежнему нарушен, и законодательные функции сенаторов по-прежнему ущербны. Но эти пороки заложены в самой Конституции. Не случайно со всех сторон уже слышны речи о временном, переходном характере только что принятого закона о порядке формирования Совета Федерации. И консервативные региональные начальники вроде рязанского Федоткина, и думские правые вроде Похмелкина, и центрист из ОВР Морозов на разные лады повторяют, что Совет Федерации должен быть избираем, а не назначаем, и для этого придется менять Конституцию. О том, насколько общественно опасен сам прецедент изменения Конституции, "Итоги" уже писали. Однако очевидно: для того чтобы создать дееспособную верхнюю палату, необходимо будет созвать какое-нибудь конституционное совещание. И вот тут российскому обществу предстоит серьезнейший экзамен на гражданскую зрелость. Нынешняя Конституция создавалась и принималась без сколько-нибудь серьезного общественного обсуждения — за нее проголосовали на референдуме, высказав тем самым доверие Ельцину. Основной закон РФ оказался в основном неплохим — в этом не было нашей заслуги, но было наше общее везение. Теперь на везение уповать не приходится. Предстоит приложить все силы, чтобы поправки в Конституцию становились предметом обстоятельных публичных дискуссий.