Исходная позиция
Под лозунгом исхода государства из банков правительство закрепляет свое участие в них
Плодя концепции реструктуризации госбанков, правительство с президентской администрацией изыскивают более удобный способ забрать пакеты акций госбанков, принадлежащие сейчас ЦБ. Глава Центробанка Виктор Геращенко уже смирился с этим и надеется хотя бы на получение денежной компенсации. Премьер Михаил Касьянов (на фото) на словах ратует за выход государства из коммерческих банков, на деле плодит госбанки "развития", увеличивая влияние правительства в банковском секторе (Фото: Максим Панов)
Пути реструктуризации банковского сектора власти ищут давно - начиная с осени 1998 года. Сначала обсуждалось банкротство неэффективных банков, а в последнее время основной темой стала судьба государственных банков, сокращение участия государства в коммерческих банках и перспективы приватизации. Цели все благие, однако, слушая высших чиновников и депутатов на различных международных семинарах и парламентских заседаниях, понимаешь, что все концепции реструктуризации госбанков сочиняются по сути для одного - правительство с президентской администрацией изыскивают более удобный способ забрать себе пакеты акций госбанков, принадлежащие сейчас ЦБ. Забрать дешево, а лучше всего - даром. Скорее всего этим дело и ограничится, а приватизации и реального выхода государства из коммерческих банков ждать придется очень долго.
Массовое сокращение
Много шума наделало недавнее заявление Михаила Касьянова о неэффективности участия государства в большом количестве кредитных организаций. "В качестве переходной меры государство должно участвовать в 2-3, максимум 4 банках", - говорил он. Ему вторит и глава ЦБ Виктор Геращенко, который считает, что госбанков должно быть всего несколько и все они должны работать по конкретным направлениям. Видимо, в том числе и в тех нишах, куда остальные коммерческие банки калачом не заманишь из-за низкой рентабельности (сельское хозяйство, кредитование малого бизнеса и т.д.).
Единовременно ликвидировать государственное участие в коммерческих банках - а в целесообразности этого никто не сомневается - гораздо сложнее, чем кажется на первый взгляд. Прежде всего потому, что государство пока само толком не знает, сколько у него собственности. Центральный банк владеет акциями Внешторгбанка (ВТБ), Сбербанка, банка "Еврофинанс" и пяти росзагранбанков. Есть прямые вложения государства во Внешэкономбанк (ВЭБ) (он является агентом, обслуживающим государственный долг, при этом не имея даже банковской лицензии). Правительство участвует в капитале Росэксимбанка, новых Россельхозбанка (РСХБ) и Российского банка развития (РБР). Но в большинстве же банков участие государства опосредованно, например, через государственные предприятия, учреждения, даже через высшие учебные заведения, которые владеют акциями и долями банков. Обязать госпредприятия выйти из коммерческих банков практически невозможно - для этого необходимо принимать соответствующий закон, и вряд ли кто-то может решиться представить в Думу такой документ.
Отказавшись от лобовой атаки, правительство решило для начала уточнить, чем же оно и другие госорганы, госпредприятия и учреждения все-таки владеют. Как выяснилось, у каждого из финансовых ведомств свое мнение на этот счет. Так, в Минфине полагают, что всего государственные структуры участвуют в капитале примерно 460 кредитных организаций. Статистика Центробанка сильно отличается от минфиновской. В Банке России полагают, что правительство, Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и субъекты Федерации владеют долями в 5% банков (если учитывать, что в России насчитывается около 1700 кредитных организаций, это примерно 80-85 банков). Об этом заявила первый зампредседателя Банка России Татьяна Парамонова на семинаре "Банки с государственным участием: проблемы и перспективы", прошедшем недавно в Москве. Прийти к единому мнению финансовым ведомствам, вероятно, поможет инвентаризация. По словам замминистра финансов Владимира Чернухина, произнесенным на том же семинаре, до 23 ноября Минфину предстоит выверить и оценить доли государства в банках, а также провести инвентаризацию имущества банков с госучастием.
Выступая на парламенских слушаниях на прошлой неделе, председатель банковского комитета Госдумы Александр Шохин высказался против немедленной приватизации банков с госучастием. Он полагает, что необходимо "поставить задачу консолидации банковской системы, а в одночасье приватизировать Сбербанк - это породить недоверие населения к банковской системе". По мнению Шохина, срок выхода Центробанка из капитала Внешторгбанка может быть достаточно длительным - от двух до пяти лет. Главное - "выпустить ВТБ во внешнюю конкуренцию". И только потом, считает он, можно приватизировать ВТБ и искать для этого крупных инвесторов.
Оригинальное решение Шохин предлагает для выкупа правительством доли ЦБ в капиталах росзагранбанков - этого требует МВФ для исключения конфликта интересов (ЦБ не должен одновременно задавать правила игры и быть учредителем игроков на рынке). По мнению Шохина, этот срок должен быть закреплен законодательно и составлять год с момента вступления в действие соответствующего закона (пока правительство собирается действовать по собственному графику, забирая долю ЦБ в уставных капиталах банков себе). А для того, чтобы правительство смогло выкупить акции у банков, Шохин предлагает занять деньги у Центробанка сроком до 30 лет. При том с большой вероятностью можно предположить, что правительство этот долг не отдаст: на сегодня задолженность Минфина Центробанку уже составляет 100 млрд. рублей, и возвращать его правительство не торопится.
Другого мнения о перспективах выхода ЦБ из капиталов госбанков придерживается гендиректор АРКО Александр Турбанов. По его мнению, процесс выхода должен быть еще более постепенным и занимать 10-15 лет. Для банков, где доля государства невелика, целесообразно подготовить программу продажи акций, принадлежащих государству, а полученные средства можно было бы использовать для погашения задолженности по зарплате или для инвестиций в предприятия.
У администрации президента свой взгляд на систему управления госдолями. Под лозунгом повышения эффективности управления она выдвинула идею создания специализированного государственного органа, который будет задавать "рамочные параметры" деятельности банков с госучастием. Как разъяснил начальник отдела экономического управления администрации Дмитрий Никологорский, этот орган будет создан для того, чтобы "задавать" перечень приоритетных производств, кредитование которых целесообразно осуществлять, однако выбирать конкретные проекты должны сами банки. Такой орган предлагается создать в форме комиссии или рабочей группы из представителей правительства, Центробанка и администрации президента.
Для того чтобы правительство смогло выкупить принадлежащие ЦБ акции росзагранбанков, председатель банковского комитета Госдумы Александр Шохин предлагает занять деньги у того же Центробанка на срок до 30 лет. Притом с большой вероятностью можно предположить, что правительство этот долг не отдаст: на сегодня долг Минфина Центробанку уже составляет 100 млрд. рублей, и возвращать его правительство не торопится (Фото: Руслан Ямалов)
Деньги на ликвидацию "провала"
По мнению Парамоновой, госбанки работают в непривлекательных секторах, которые она называет "провалами" рынка: они занимаются ими не от хорошей жизни, а потому, что больше некому.
Из выступления Владимира Чернухина следует, что правительство определило четыре направления деятельности банков с госучастием. Первое - это обслуживание сбережений населения, основной банк на этом направлении - Сбербанк. Второе - финансовое обеспечение структурной и инвестиционной политики государства, основными здесь будут Российский банк развития и Всероссийский банк развития регионов (ВБРР). Третьим направлением станет обслуживание внешнеэкономической деятельности и поддержка российских экспортеров. Основными финансовыми институтами для этого направления выбраны Внешэкономбанк, Внешторгбанк и Росэксимбанк. Обслуживание агропромышленного сектора правительство намерено поручить Россельхозбанку.
Банки развития создавались для того, чтобы через них проходили финансовые потоки из бюджета для кредитования отдельных, особо тяжелых, секторов экономики. Через них уже в 2001 году Минфин намерен начать инвестировать средства. Об этом заявил первый замминистра финансов Алексей Улюкаев на семинаре "Банки с государственным участием: будущее и перспективы". По его мнению, функции обслуживания льготного фонда кредитования АПК должны быть сняты с бюджета и переданы от Минфина банкам с госучастием. Российский банк развития по замыслу правительства должен заниматься кредитованием топливной, текстильной, лесозаготовительной промышленности, а также водного транспорта и "северного завоза". По словам Улюкаева, для того чтобы банки с госкапиталом начали кредитовать реальный сектор, бюджету потребуется повысить их капитализацию и пополнить уставный капитал.
Практика кредитования через Минфин, по словам Улюкаева, "приводит к тому, что большой объем средств не возвращается, а кредитование фактически превращается в форму государственной поддержки". Из 9,5 млрд. рублей общего объема фонда льготного кредитования, выделенного на поддержку сельского хозяйства в прошлом году, около 5 млрд. рублей можно считать потерянными.
Попытки переложить функции кредитования "провалов" экономики на банковское сообщество уже предпринимались. В 1997-1998 годах средства фонда льготного кредитования АПК передали ряду коммерческих банков: был проведен тендер, в котором основными критериями отбора были величина уставного капитала банка и его опыт работы с сельхозпроизводителями. По его итогам было отобрано 12 банков: "Российский кредит", Собинбанк, Инкомбанк, МЕНАТЕП, ОНЭКСИМбанк, Альфа-банк, "Империал", Мосбизнесбанк, МОСТ-банк, "Возрождение", СБС-АГРО и Московский индустриальный банк. У трех банков из этого списка давно отозвана лицензия, СБС-АГРО и "Российский кредит" находятся под управлением АРКО. Остальные банки, оставшиеся на рынке, возвращают средства в бюджет медленно - удорожание доллара в 3,5 раза в 1998 году автоматически сделало эти кредиты для сельхозпроизводителей "невозвратными".
В 1997 году Минфин предпринял попытку переоформить региональные сельскохозяйственные долги в облигации. Они торговались на нескольких межбанковских площадках, и в целом рынок этих долгов был достаточно активным. Банки и инвесткомпании, скупающие региональные долги, пытались "дожать" хронических должников. Часть регионов до кризиса расплатилась за долги 1993-1995 годов, но были и такие, кто до дефолта даже не выпустил облигации. В Минфине обещали срезать регионам трансферты, в ответ местные администрации зачастую направляли средства для зарплаты бюджетникам, приходившие из центра, для латания других дыр. В нескольких регионах тогда начались забастовки врачей и учителей, и Минфину пришлось прекратить давление на непокорные местные администрации. Таким образом, попытки Минфина поделиться с банками ответственностью за выданные из бюджета кредиты провалились.
Очевидно, что два новых госбанка - РСХБ и РБР - не лучше справятся с работой с бесперспективными заемщиками, например с агрокомплексом, чем сами специалисты Минфина. Ведь, по словам Татьяны Парамоновой, "важно не то, кто является собственником банка, а правила, по которым банк функционирует".
Сегодня объективные причины невозврата кредитов не искоренены: за редким исключением агропромышленные предприятия не перестают быть убыточными, хотя в сельском хозяйстве наблюдается довольно быстрый рост. Контроль за целевым использованием специально выделенных для агропрома кредитов - минимальный. Так что правительство, прикрываясь заботой о "провальных нишах", пытается как можно скорее переложить ответственность за разворовывание "господдержки" на банки.
Так как же направить деньги в "провалы" рынка, да еще добиться того, чтобы они возвращались? На этот счет есть множество идей. По мнению президента Пробизнесбанка, председателя комитета по реструктуризации банковской системы Ассоциации российских банков Сергея Леонтьева, высказанному в интервью "Итогам": "Государственные банки не должны напрямую кредитовать реальный сектор. Система кредитования во всех развитых странах построена так: крупные банки создают специализированные фонды, из средств которых коммерческие банки получают ресурсы, а потом этими деньгами кредитуют реальных заемщиков. Так же должно быть и в России. Такая система решает сразу несколько проблем. Госбанки получают свою процентную прибыль и уже могут не опасаться за возвратность своих средств - это уже забота коммерческих банков. Коммерческие банки не ломают голову над тем, где взять средства на кредитование своих клиентов, и также зарабатывают прибыль.
По мнению Татьяны Парамоновой, можно превратить госбанки в специализированные агентства (как АРКО), которые будут выполнять особую роль в тех нишах на рынке, где нет конкуренции со стороны коммерческих банков, либо оставить их классическими банками с госдолями. Гендиректор АРКО Александр Турбанов полагает, что целесообразно ограничить коммерческую деятельность специализированных банков (РБР и Россельхозбанка) конкретными проектами. Турбанов, очевидно, сомневается, что выделенные бюджетные средства попадут именно в те отрасли, для которых предназначались, а не туда, где приносят большую отдачу.
Так или иначе, решившись на те или иные шаги по реформированию банковской системы, властям придется считаться с мнением экспертов МВФ, которые настоятельно призывают правительство не увлекаться идеей создания "банков развития". В МВФ справедливо опасаются, что правительственные банковские чиновники используют момент и, превратившись в новых олигархов, сконцентрируют в своих руках все финансовые потоки. А так и до того, чтобы прикрыть весь сектор частного банковского бизнеса, недалеко.
Бывший первый зампред ЦБ Сергей Алексашенко связывает несовпадение статистики ЦБ и Минфина о государственных долях в коммерческих банках с тем, что в "Минфине плохие компьютеры" (Фото: Руслан Ямалов)