"Мы устраним дискриминацию независимых поставщиков газа"

Фото: CTHUTQ МИХЕЕВ, "Ъ"

29 апреля Федеральная антимонопольная служба (ФАС) рассмотрела дело о нарушении антимонопольного законодательства при покупке Газпромбанком 25,01% акций ОАО "Мосэнерго". Окончательное решение пока не принято. Это одно из разбирательств, которое служба проводит в отношении группы компаний "Газпром". Газовые трейдеры все чаще говорят о том, что на рынке газа появилась новая вертикаль власти. Заместитель председателя ФАС Анатолий Голомолзин рассказал корреспонденту "Денег" Наталии Гриб о том, почему полная либерализация газового рынка отложена до 2010 года, а продажа газа на бирже в этом году невозможна.
— За год ФАС возбудила 40 административных дел против "Газпрома" и аффилированных с ним компаний. РАО "ЕЭС России" также является монополией, но вы значительно реже критикуете энергохолдинг. Зачем вы бомбардируете "Газпром" и чего вы хотите на самом деле?
— РАО "ЕЭС России" мы бомбардируем еще чаще — ежегодно на рынках электро- и теплоэнергии возбуждается свыше 300 дел. И мы не только пресекаем нарушения антимонопольного законодательства, но и предупреждаем их, предлагаем меры по развитию рынков на основе конкуренции. Отмечу, что в энергетике процессы реформирования идут активно, а в газовой сфере сколь-нибудь значимых позитивных изменений в последнее время не произошло. Поэтому мы подготовили программу мер по развитию рынков газа, в основу которой лег опыт применения антимонопольного законодательства в электроэнергетике и на железной дороге. Выполненный анализ позволил выявить более 10 узких мест и предложить комплекс мер, который позволит шаг за шагом улучшить ситуацию.
В первую очередь необходимо гарантировать недискриминационный доступ независимых организаций — поставщиков, трейдеров и потребителей газа — к системам магистрального транспорта газа и газораспределения. Затем нужно создать институты торговли газом, которые обеспечат справедливые условия работы для всех участников рынка. И наконец, надо разобраться с монополией в сбытовом секторе, где органы власти отстаивали позицию монополии. Например, доказано, что бывшая Федеральная энергетическая комиссия, "Газпром" и "Межрегионгаз" проводили согласованную политику, тогда как у потребителя не было возможности выбора поставщика. В результате неэффективные издержки (рост потерь газа в сетях, рост численности персонала и т. п.) привели к удвоению газосбытовых надбавок и необоснованному росту конечных цен.
Важно упростить и регламентировать процедуру выбора газа в качестве топлива — действующая давно устарела и не соответствует рыночным требованиям, не учитывает сезонную неравномерность газопотребления. Экономические стимулы, которые предлагает ФАС, позволят соблюсти интересы производителей, операторов транспортировки и потребителей, снять проблему лимита газа и упростить проведение договорных кампаний. Недавно на форуме, посвященном единому экономическому пространству, наш коллега из Казахстана показал, к чему можно стремиться в этом вопросе, на примере свободной экономической зоны Китая, где любой предприниматель может начать свое дело в течение семи суток — за это время он получает офис, оборудование и доступ ко всей инженерной инфраструктуре. А в России для того, чтобы отапливать уже построенные дома, надо пройти очень много кругов и инстанций, и семи месяцев недостаточно, чтобы получить разрешение на выбор газа в качестве топлива.
Еще одна проблема связана с формированием и утверждением балансов газа. Закон о газоснабжении предусматривает наличие соответствующего порядка, но сегодня таковой отсутствует. В 2004 году ФАС установила, что "Газпром" руководствуется собственным балансом транспортировки газа, в котором объемы добычи газа независимыми организациями были на 7 млрд кубометров занижены по сравнению с балансом, утвержденным Минпромэнерго и Минэкономразвития.
И на рынке сжиженных углеводородных газов (СУГ) сложилась ненормальная ситуация. Казалось, в условиях роста цен на бензин газовое топливо могло бы стать одним из вариантов защиты интересов автомобилистов. Однако в августе-сентябре прошлого года цены на СУГ возросли в 2,5 раза. В ближайшее время в ФАС будет рассматриваться дело по факту установления монопольно высоких цен на СУГ группой лиц "Газпром"--СИБУР. Концепция рынка сжиженных газов, принятая правительством, не реализуется. Необходимо серьезно обсудить перспективы и особенности присутствия "Газпрома" на смежных рынках, в частности на рынке электроэнергии.
В условиях открытой экономики важно увязать правила работы на внутреннем и внешнем рынках. В свое время комиссия Евросоюза собиралась возбудить дело против "Газпрома", и ему грозили существенные санкции за нарушение антимонопольного законодательства. Речь шла, в частности, о том, что долгосрочные контракты несовместимы с правилами конкуренции на рынке, которые были закреплены в газовой директиве ЕС. Мы провели целый ряд переговоров, в том числе организовали встречи высокого уровня, и урегулировали эти вопросы. Было принято решение, что долгосрочные контракты не являются нарушением правил конкуренции на рынках Европы, речь идет об оптимальном соотношении спотового рынка и рынка долгосрочных контрактов. Сегодня мы обсуждаем протокол по транзиту газа в рамках развития Энергетической хартии. Серьезные изменения могут произойти на пространстве СНГ, где в рамках пакета соглашений по единому экономическому пространству Белоруссии, Казахстана, России и Украины предусмотрена разработка отдельного соглашения по газу.
— ФАС готовит проект постановления правительства о недискриминационном допуске независимых поставщиков к единой системе газоснабжения (ЕСГ). Вы должны были еще три недели назад передать его в правительство, но до сих пор не передали. Почему?
— В соответствии с поручением правительства, инициированным ФАС, мы разработали такой документ и, получив предложения МЭРТа, передали их в правительство. Суть данного документа заключается в том, что в ближайшее время доступ к трубе будет полностью регламентирован и выведен из плоскости переговоров между монополистом и контрагентом. В нашем письме детально прописаны концептуальные положения проекта, который должен отражать принципы и порядок раскрытия информации о свободных мощностях, приеме и учете газа, прохождении заявок и условиях их рассмотрения, формировании и исполнении договоров, их существенных условий, балансировке газа, технологическом присоединении. Работа экспертного совета ФАС с участием независимых организаций показала, что трансформация действующей правовой базы будет гораздо более существенной, чем это казалось вначале. Первоначально мы планировали лишь снять очевидные огрехи действующих правил, однако сегодня ясно, что косметическими мерами не обойтись.
— Какой срок вы отводите "Газпрому" для рассмотрения договоров на поставку газа в ЕСГ?
— Мы предлагаем сократить срок рассмотрения "Газпромом" всех документов с трех месяцев до 15 дней по краткосрочным контрактам и с полугода до трех месяцев по долгосрочным. Кроме того, важны принципы, заложенные в контракт, например "бери или плати", или условия прекращения его действия. Все нормы взаимоотношений нужно прописать, чтобы процедура рассмотрения заявок содержала исчерпывающий перечень совершаемых сторонами действий и рассматриваемых документов. К примеру, в нынешней системе отношений отсутствуют правовые нормы переуступки газа. И если независимый поставщик сдал в трубу больше, чем заявил, к нему применят штраф. Необходимо определиться с порядком исполнения контрактов спотового рынка, формируемых на биржевой площадке. До сих пор не существует методических рекомендаций по тарификации услуг на транспортировку газа. Сейчас Федеральная служба по тарифам разрабатывает методологию экономически обоснованного транспортного тарифа.
— Поскольку "Газпром" давно требует увеличить объем финансирования на строительство трубопроводов, понятное дело, что новый транспортный тариф будет выше действующего. Как вы к этому относитесь?
— Мне это пока непонятно. Прежде нужно обосновать затраты на эксплуатацию и развитие газотранспортной системы, и тогда станет ясно, есть ли необходимость повышать или снижать тариф. Более того, как можно что-либо утверждать, если до сих пор не существует методики по тарификации услуг на транспортировку газа? Если у регулятора нет утвержденного баланса ни на год, ни на отдаленную перспективу, с разбивкой по регионам, поставщикам и группам потребителей, если нет отраслевой генеральной схемы, то как можно оценить транспортные тарифы?
— Параметры, которые мы сейчас обсуждаем, в результате должны сформировать правовой коридор для всех участников рынка газа. Скажите, что необходимо в первую очередь для либерализации этого рынка?
— Необходимо сформировать нормальную инфраструктуру рынка. В 2005 году это нереально, поскольку должна быть еще создана биржевая площадка и правила игры, зафиксированные в нормативных документах. Необходимо кардинально доработать правила недискриминационного доступа независимых организаций, внести существенные изменения в правила поставки газа, что потребует изменения и основ ценообразования, порядка формирования балансов, использования и учета газа и др. Должны быть сформулированы правила биржевой торговли газом, решены вопросы организации работы торговой площадки в увязке с технологической инфраструктурой, в том числе с системой диспетчирования, созданы гарантии учета интересов всех участников рынка и многое другое.
Сейчас обсуждается проект постановления правительства о продаже 5-10 млрд кубометров газа "Газпрома" через биржу в 2006 году. В рамках этого документа мы должны представлять, к какому рынку стремимся, как не допустить доминирования на рынке одного из поставщиков (доля "Газпрома" не должна превышать совокупной доли независимых организаций при равноправном доступе к трубе), каковы этапы переходного периода и многое другое.
— Должен ли "Газпром" в рамках единого экспортного канала делиться свой экспортной выручкой с независимыми поставщиками газа с момента начала торговли газом на бирже?
— Реализация концепции единого экспортного канала предусмотрена энергетической стратегией России. Мы полагаем, что независимые поставщики должны получать долю от экспортной выручки "Газпрома" пропорционально объему газа, сданного в трубу. Это должно происходить одновременно с поэтапной либерализацией внутреннего рынка газа, когда "Газпром" начнет так же, как и независимые организации, продавать газ по нерегулируемым ценам на внутреннем рынке.
— То есть уже в 2006 году "Газпром" должен перечислить часть прибыли на счета НОВАТЭКа, "Итеры", "Нортгаза"?
— Думаю, да. Концепция единого экспортного канала предполагает именно такой механизм. В каких объемах и процентах — предстоит еще обсудить.
— Как вы относитесь к тому, что "Межрегионгаз" будет оператором поставок и одновременно участником торгов на бирже?
— Торги не должны происходить на электронной площадке "Межрегионгаза". Площадка для торгов должна зависеть от всех участников рынка и работать в интересах и "Межрегионгаза" как основного торгующего звена в системе "Газпрома", и в интересах других продавцов и покупателей. При этом государство должно сохранять контроль за этой площадкой как минимум на переходном этапе. Все, включая "Газпром", уже согласились с необходимостью организации биржевых торгов. Обсуждается вопрос, как сформулировать правила.
— Когда все-таки будут либерализованы цены на газ?
— На правительственном уровне решение не принято. Полагаем, что этапность либерализации должна быть синхронизирована с этапами реформы электроэнергетики, где наряду с конкурентным спотовым сегментом рынка еще до пяти лет просуществуют регулируемые контракты, которые постепенно будут заменены договорными отношениями. По-видимому, потребуется переходный период в течение 2006-2010 годов, прежде чем мы сможем говорить о полной либерализации рынка газа. Замечу также, что в этой перспективе не обсуждается вопрос о либерализации цен для населения и для коммунально-бытовых нужд.
— Получается, что "Газпром" профинансирует частично энергореформу поставками дешевого газа.
— Уровень регулируемых цен на газ и на электроэнергию должен отвечать интересам и потребителей и производителей. Для потребителей эти цены должны гарантировать доступность, а производителям возмещать экономически обоснованные затраты на эксплуатацию и на развитие.
— Вы осуждаете деятельность "Газпрома" на рынке энергоактивов. Почему? Контроль над одной-двумя оптовыми генерирующими компаниями (ОГК) и "Мосэнерго" в обмен на дешевые кредиты и новые парогазовые установки — это же благо для российской энергетики.
— Четыре года назад мы прогнозировали, что "Газпром" станет одним из ключевых игроков на рынке электроэнергии хотя бы в силу того, что это один из крупнейших ее потребителей. Кроме того, "Газпром" имеет уникальный опыт эксплуатации газотурбинных установок, которые в свою очередь являются технологической основой современной энергетики. Сейчас обсуждается вопрос об участии "Газпрома" в уставных капиталах создаваемых на базе РАО "ЕЭС России" генерирующих компаний. Если из шести вновь создаваемых ОГК, а именно они формируют основу федерального конкурентного рынка электроэнергии, "Газпром" будет контролировать одну-две, а кроме того, еще и иметь пакеты в территориальных генерирующих компаниях, то конкуренции на рынке электроэнергии не будет. Рыночная власть "Газпрома" усиливается по сравнению с любыми другими инвесторами, поскольку его конкурентные преимущества очевидны — природный газ составляет до 60% в топливном балансе энергосистемы. И "Газпром" как основной поставщик газа может влиять на своих конкурентов, поставив под вопрос перспективы существования бизнеса как такового. Это уже имело место в отношении Кирово-Чепецкого химкомбината, куда монополист просто прекратил поставки газа в этом году.
— ФАС возбудила дело против Газпромбанка из-за консолидации 25% акций "Мосэнерго" в апреле, хотя это было известно еще в феврале...
— Это журналистам все всегда известно. А ФАС должна соблюсти обязательные процессуальные действия. Для этого проводится административное расследование, основанием для которого может послужить и информация в СМИ.
--Газпромбанк утверждает, что консолидации активов "Мосэнерго" пока не произошло, потому что 18% акций находится на счетах "Газфонда" и только 5-6% — у банка.
— Если группа лиц "Газпрома" имела пакет менее 20%, а Газпромбанк приобрел малый пакет, после которого доля группы превысила 20%, то наказан будет банк, который приобрел малый пакет. Он должен был заблаговременно направить в ФАС запрос на разрешение и указать группу лиц, в которую он входит.
— Но в этом случае цена на рынке увеличилась бы в несколько раз...
— Существует много легальных способов приобретения акций, позволяющих обеспечить процедуру предварительного согласования с ФАС и при этом не "раскачать" рынок. Соблюдение же процедуры предварительного антимонопольного контроля, установленной законом о конкуренции, позволяет защищать общественные интересы — предупреждать ухудшение ситуации на рынках вследствие их монополизации и ограничения конкуренции.

Журнал "Коммерсантъ Деньги" №17 от 02.05.2005, стр. 16

Авторы:

Наталья Гриб