2 июля Владимир Путин подписал указ, наделяющий глав регионов правом координировать деятельность территориальных органов федеральных министерств и ведомств. На первый взгляд указ выглядит революционным шагом и воплощением давней мечты губернаторов. На самом же деле он лишь закрепляет уже существующую схему, при которой глава региона мало чем отличается от представителя федерального министерства.

Указ "О взаимодействии и координации деятельности исполнительной власти субъектов федерации с федеральными органами власти на местах" предписывает наделить глав регионов полномочиями по "организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и территориальных органов" федеральных министерств и ведомств. В перечень "координируемых" вошли все органы, руководимые правительством, и три министерства, подчиненных президенту (МВД, МЧС и Минюст). Два министерства (обороны и иностранных дел) и четыре федеральных службы (ФСБ, ФСО, Фельдъегерская служба и Служба по контролю за оборотом наркотиков), находящиеся в ведении главы государства, под "взаимодействие и координацию" не попадают.
Другой пункт указа обязывает министров согласовывать с главами регионов кандидатуры на должность руководителей территориальных органов. Не учитывать мнение губернатора разрешается лишь в случае, если дважды подряд министерство и глава региона не нашли общего языка в кадровом вопросе.
Если вспомнить, что контроля за кадровой политикой центра на вверенной им территории главы регионов добивались еще со времен "парада суверенитетов" начала 90-х годов, то новая инициатива президента может показаться поистине революционной. Однако на самом деле радоваться долгожданным дополнительным полномочиям губернаторам пока рано.

В течение всего своего президентства Владимир Путин последовательно боролся за ограничение прав губернаторов. Сначала он разбил их на группы, образовав федеральные округа, и поставил над ними своих полпредов, большинство которых является выходцами из силовых структур. Затем губернаторам запретили проведение несанкционированных митингов и собраний под вывеской Совета федерации, а в верхней палате вместо глав регионов оказались вроде бы назначенные ими, но тщательно отобранные в Кремле представители. Одновременно в законодательство были внесены поправки, позволяющие отстранять руководителя субъекта РФ от должности как за нарушение федеральных законов, так и в случае возбуждения против лишившегося парламентской неприкосновенности губернатора уголовного дела. А финальным аккордом этой антигубернаторской симфонии стала отмена всенародных выборов глав регионов и переход к их фактическому назначению президентом.
Одними законодательными мерами борьба с региональными лидерами не ограничивалась. Неугодным губернаторам Кремль всячески мешал избираться на новый срок или оказывал на них давление — чтобы уходили сами. Непотопляемый приморский лидер Евгений Наздратенко, с которым долго и безуспешно боролся Борис Ельцин, подал в отставку после единственного телефонного звонка Путина. А чувствовавший себя не менее уверенно петербургский губернатор Владимир Яковлев согласился — разумеется, тоже сугубо добровольно — на "расстрельную" должность вице-премьера по проблемам ЖКХ.
Давление сверху дополнялось атаками снизу и сбоку. На недостаточно лояльных губернаторов с воодушевлением ополчились руководители региональных УФСБ, УВД, прокуроры и судьи. Те силовики, которые воевать с главами своих регионов не желали, заменялись на более боевитых. При этом некоторые генералы, завалив своих губернаторов, в награду получали освободившиеся кресла — как, например, главы воронежского и смоленского управлений ФСБ Владимир Кулаков и Виктор Маслов.
Правда, были среди региональных лидеров и отдельные "священные коровы", остававшиеся вне зоны антигубернаторской операции. В список неприкосновенных вошли прежде всего политики, руководившие своими регионами еще с советских времен, как, например, орловский губернатор Егор Строев, президенты Татарии и Башкирии Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов, глава Кабардино-Балкарии Валерий Коков. Их главным козырем была столь любимая Кремлем стабильность, которой они добились в своих субъектах и которая, как опасался центр, могла исчезнуть в случае их отставки. Да и их богатый партийно-советский опыт управления в Кремле посчитали крайне полезным для укрепления властной вертикали.
Этим главам регионов позволялось не только расставлять на ключевые посты (в том числе и силовые) верных им людей, но и критиковать работу федеральных назначенцев, к примеру тех же руководителей территориальных органов. В недавнем послании республиканскому парламенту, например, Минтимер Шаймиев заявил, что "неоправданно большое количество территориальных управлений федеральных министерств и агентств не только дублируют республиканские ведомства, но и мешают друг другу в работе". А Егор Строев, по свидетельству очевидцев, воспринимал каждое назначение из центра на своей территории почти как личное оскорбление. И именно он, по информации "Власти", возглавил губернаторское лобби, начавшее борьбу за изменение кадровой политики центра в регионах и приложившее руку к подготовке соответствующего президентского указа.

Впрочем, в этой борьбе губернаторам-тяжеловесам было важно не переусердствовать. Ведь реальное перераспределение полномочий в пользу региональных властей означало бы и соответствующий рост их политической ответственности. А становиться козлами отпущения за проводимые Кремлем и Белым домом непопулярные социальные реформы у глав регионов никакого желания нет.
Итогом этой борьбы стало то, что ни о каких реальных изменениях речь в указе не идет. Правда, источник в администрации президента заверял "Власть", что указ, "безусловно, открывает новый политический вектор развития": в условиях достаточно прочной вертикали власти Кремль может слегка ослабить вожжи и дать губернаторам чуть больше свободы — разумеется, в рамках, установленных новой сложившейся системой.
Но согласиться с этой точкой зрения трудно, поскольку указ скорее лишь закрепил то, что и так существовало де-факто. Скажем, ключевые силовые ведомства остались вне контроля губернаторов, так что региональные лидеры по-прежнему будут жить в ожидании каких-нибудь гадостей от бдящих за ними чекистов. А порядок "организации взаимодействия" с другими территориальными подразделениями федеральных ведомств, согласно указу, для губернаторов должно будет придумать правительство. И вряд ли этот порядок окажется слишком уж отличным от нынешнего, при котором одни федералы ограничиваются "принятием к сведению" слезных просьб губернаторов, а другие и вовсе общаются с региональной властью исключительно посредством официальной переписки.
Есть, конечно, и счастливые исключения: например, многие петербургские чиновники предпочитают взаимодействовать напрямую с московским руководством федеральных ведомств. Во многом благодаря этому северной столице удалось сохранить за собой ряд исключительных полномочий — в частности, по управлению федеральной недвижимостью и по охране федеральных памятников. Но другие регионы похвалиться большим количеством земляков на важных федеральных постах явно не могут.
Кстати, в декларативности этого пункта указа уверены даже некоторые сотрудники администрации президента, считающие, что поручение об утверждении положения "о порядке взаимодействия и координации" будет фактически похоронено Белым домом. "Мы уже не в первый раз сталкиваемся с тем, что в правительстве растворяются многие инициативы, особенно связанные с перераспределением полномочий",— жаловался источник "Власти" в президентской администрации.

Таким образом, никакого расширения губернаторских полномочий на деле не произошло, а самих губернаторов указ, по сути, приравнял по статусу к тем руководителям территориальных органов федеральных министерств и ведомств, которых они вроде бы должны теперь "координировать". Как и они, губернатор фактически является чиновником, назначенным сверху. Как и главы региональных управлений Минюста, Минсвязи или Минприроды, он решает задачи, поставленные ему его непосредственным начальством,— удваивает ВВП, уполовинивает бедность, монетизирует льготы. Наконец, точно так же, как и какие-нибудь налоговики или транспортники, губернатор имеет право "взаимодействовать" с коллегами из других федеральных ведомств — если только сами коллеги этого захотят.
Заметных отличий от глав других терорганов у регионального лидера как главы территориального подразделения федерального органа под условным названием Минсубъект, пожалуй, лишь два. Во-первых, у Минсубъекта нет формального главы — вертикаль этого ведомства замыкается непосредственно на президента. А во-вторых, у губернатора есть право дважды отклонить кандидатуру, предложенную на пост главы регионального представительства другого министерства. Этот факт, естественно, дает Минсубъекту некоторое преимущество перед другими федеральными ведомствами: если их руководители не хотят скандала, то должны предложить губернатору приемлемую для него кандидатуру. Но полного контроля над ситуацией это главе региона все равно не гарантирует. Ведь если согласованный с Минсубъектом кандидат впоследствии вдруг окажется "врагом" или "предателем", уволить его губернатор уже не сможет.
НИКОЛАЙ ГУЛЬКО, ИРИНА НАГОРНЫХ

ФОТО: ВАЛЕРИЙ МЕЛЬНИКОВ Руслан Аушев (вверху) вошел в конфликт с федеральным центром, когда назначил начальника милиции сам, а Юрий Лужков (внизу справа) — когда это сделал федеральный центр (слева)

Внутреннее дело Кремля
Чаще всего губернаторы боролись с Кремлем за право контролировать назначение глав региональных МВД или УВД. И чаще всего проигрывали.

В ноябре 1994 года президент Чувашии Николай Федоров отправил в отставку главу МВД республики Михаила Киселева и назначил на его место начальника своей личной охраны Вадима Антонова. Президент РФ Борис Ельцин своим указом приостановил это распоряжение как противоречащее Конституции, а приказом МВД РФ и. о. министра был назначен первый зам Киселева Николай Бельцов. Двоевластие закончилось в сентябре 1995 года после встречи Федорова с министром внутренних дел РФ Анатолием Куликовым: республиканское МВД возглавил инспектор ГУОП МВД РФ Петр Долгачев, а Антонов стал его замом с полномочиями члена правительства.
В октябре 1996 года, сразу после избрания губернатором Курской области, у Александра Руцкого начался конфликт с начальником местного УВД Алексеем Волковым, облпрокурором Николаем Ткачевым, начальником УФСБ Виктором Суржиковым и начальником налоговой полиции Николаем Долгих. Под нажимом Руцкого Суржиков в 1999 году был переведен в Волгоград, а в январе 2000 года губернатор добился увольнения Долгих. Волков и Ткачев остались на своих местах, несмотря на неоднократные обращения Руцкого в МВД и Генпрокуратуру. В июле 2000 года Суржиков вернулся в Курск в качестве федерального инспектора и стал одним из конкурентов Руцкого на губернаторских выборах. За сутки до голосования Руцкого сняли с выборов, и новым главой области стал депутат Госдумы коммунист Александр Михайлов.
В 1997 году президент Ингушетии Руслан Аушев решил перевести в свою компетенцию вопросы назначения местных судей, прокуроров и министра внутренних дел. На 1 марта 1998 года был назначен референдум по этому вопросу. Не дожидаясь голосования, Аушев в августе 1997 года без согласования с МВД РФ назначил и. о. министра Дауда Коригова. 17 февраля 1998 года Верховный суд признал референдум незаконным, и после переговоров с федеральным центром Аушев его отменил. 4 марта 1998 года Коригов был арестован в Москве по обвинению в превышении должностных полномочий и провел четыре месяца в "Лефортово", после чего дело было передано в Верховный суд Ингушетии. 3 ноября 1998 года экс-министр был оправдан.

ФОТО: ПАВЕЛ КАССИН

4 декабря 1999 года Борис Ельцин подписал указ об отставке замглавы МВД РФ, начальника ГУВД Москвы Николая Куликова. И. о. начальника ГУВД стал Виктор Швидкин, которого мэр Москвы Юрий Лужков, считавший указ неконституционным, отказывался даже принять. 22 декабря Верховный суд РФ отклонил иск Лужкова, но мэр подал кассацию. В начале 2000 года атака на "людей Лужкова" продолжилась: должностей лишились начальник МУРа Виктор Голованов, начальник управления ГИБДД Николай Архипкин и прокурор города Сергей Герасимов. 11 апреля 2000 года кассация мэра была удовлетворена, но 21 июня Госдума приняла поправки к закону "О милиции", по которым назначение и освобождение руководителей органов внутренних дел регионов производятся без согласования с губернаторами. Новым начальником ГУВД был назначен Владимир Пронин, кандидатура которого устроила мэра.

"Передача полномочий дает регионам крылья"
Как показал опрос "Власти", указ Владимира Путина получил полное всегубернаторское одобрение.

Муртаза Рахимов, президент Башкирии:
— Этот указ устраняет один из главных недостатков государственного устройства — параллелизм и дублирование полномочий федеральных и региональных органов власти. В регионах ведь лучше знают кадры, лучше знают, кто способен работать в той или иной сфере, а кто и нет.

Владимир Егоров, губернатор Калининградской области:
— Указ президента не преследует цель облегчить жизнь губернаторам. Он повышает ответственность глав регионов за результативность работы федеральной структуры, руководитель которой назначен с одобрения губернатора. Чем больше дано, тем больше спросится.

Борис Говорин, губернатор Иркутской области:
— Передача полномочий дает регионам крылья, власти в регионах наконец-то получают больше свободы. Речь идет не об упрощении работы. Теперь руководитель территориального органа федеральной власти будет понимать, что от губернатора зависит его будущее, и станет лучше работать.

Александр Ткачев, губернатор Краснодарского края:
— Я с самого начала чувствовал себя "начальником Кубани", обязанным отвечать за все, что делается в крае. Но полномочий не всегда хватало, особенно при серьезных ЧП, когда разные ведомства зачастую действовали как лебедь, рак и щука. Теперь все властные рычаги в регионе будут сосредоточены в одних руках.

Виктор Толоконский, губернатор Новосибирской области:
— Это решение не ослабляет вертикаль власти, а усиливает возможности федеральной службы в регионе. Иначе назначенный остается один на один, и работать ему трудно. Я не вижу здесь политического момента, это чисто управленческая эффективность.

Мурат Зязиков, президент Ингушетии:
— Прекратится перетягивание каната и нормализуется конструктивная работа центра и регионов. Иногда в регионы назначают людей, которых и близко подпускать нельзя. Чиновник, не знающий региона, играет роль "американского наблюдателя", работающего по принципу "в республике никому не подчиняюсь".

Александр Хлопонин, губернатор Красноярского края:
— Изменение порядка избрания губернаторов дает президенту возможность наделить региональные власти полномочиями, которые необходимы для эффективного управления территорией. Но к процессу передачи полномочий надо подходить гибко. Они должны делегироваться регионам или концентрироваться на уровне федерации в зависимости от ситуации в стране. Чем она лучше, тем больше полномочий должно быть на местах.

Валентина Матвиенко, губернатор Санкт-Петербурга:
— Это существенный шаг вперед, который позволит избежать противостояния, наладить конструктивное взаимодействие. Меня волнует, чтобы решения, которые приняты, были как можно скорее оформлены в законодательном виде, был определен механизм передачи этих полномочий. Чтобы не получилось вакуума в регулировании тех или иных сфер.

Валерий Сердюков, губернатор Ленинградской области:
— Многие региональные полномочия до последнего времени дублировались федеральными органами. Думаю, что бардака будет меньше. Но наряду с увеличением возможностей резко возрастает и ответственность губернаторов.

Николай Шаклеин, губернатор Кировской области:
— Компетенцию региональных органов нужно дальше расширять. Теперь у нас будет больше прав в отношениях с федеральными органами, а с чиновниками мы будем чаще встречаться. Это прибавит возможностей влиять на решения.

Журнал "Коммерсантъ Власть" №27 от 11.07.2005, стр. 22

Авторы:

Николай Гулько

Минсубъект Российской Федерации