Терроризм на бумаге

Перечень экстремистских организаций до сих пор не сформирован

Чтобы победить противника, надо прежде всего знать, кто этот противник. Терроризм не исключение. Составить списков террористических и экстремистских организаций пытались многие государства и международные объединения, однако все они сталкивались с трудноразрешимыми проблемами. Основным препятствием стало отсутствие единых норм в национальных антитеррористических законодательствах, единого подхода к определению понятия «терроризм» -- оно часто политизировано. С аналогичными проблемами сталкиваются и коалиционные структуры на постсоветском пространстве.

Главный террорист -- президент?

Вот только один пример. Концепция государств -- участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма должна была утверждаться на встрече глав государств в Астане в июне 2004 года, однако дружным решением совместного заседания Совета министров иностранных дел (СМИД), Координационного совета генеральных прокуроров, Совета глав министерств внутренних дел (СМВД), Совета руководителей органов безопасности и спецслужб, Совета командующих пограничными войсками, Координационного совета руководителей органов налоговых (финансовых) расследований, Совета руководителей таможенных служб государств -- участников СНГ 8 апреля 2004 года в Киеве документ был отправлен на доработку. Последствия такой «доработки» впечатляют. Например, в представленном Азербайджаном в Антитеррористический центр (АТЦ) Содружества списке главных террористов на первом месте значится президент Армении.

В Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) тоже немало разногласий. Китай предлагает акцентировать внимание на сепаратизме и включить в черный список все уйгурские организации и их лидеров. Узбекистан зациклен на религиозном экстремизме и настаивает на включении в этот список практически всех существующих в республике религиозных организаций и их лидеров. Понятно, что такой подход не в полной мере разделяется другими участниками организации. Не решило проблемы и включение в Шанхайскую конвенцию о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом определений этих трех понятий.

Не миновала эта проблема и Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). 30 ноября 2004 года Комитет секретарей советов безопасности (КССБ) государств организации на заседании в Ереване решил начать формирование списка террористических и экстремистских организаций, представляющих угрозу коллективной безопасности для государств -- членов ОДКБ. В декабре 2004 года был разработан и направлен государствам -- участникам организации проект соответствующего документа. В нем учли предложение российской стороны, формируя список, руководствоваться антиталибской резолюцией 1267 Совета Безопасности ООН. То есть указывать наименование террористической организации и меры воздействия на нее.

Прохождение документа по инстанциям оказалось весьма витиеватым. Совет коллективной безопасности (СКБ) порядок формирования списка утвердил. Национальные компетентные органы государств -- членов ОДКБ выдвинули предложения, кого включать в список. 30 марта 2005 года порядок формирования списка был доработан на заседании рабочей группы экспертов по вопросам борьбы с терроризмом и экстремизмом при Комитете секретарей советов безопасности. 5 апреля 2005 года проект прошел процедуру внутригосударственного согласования. А 22 июня на заседании Совета министров иностранных дел в узком кругу российская сторона предложила вопрос из повестки исключить «в связи с необходимостью согласования некоторых юридических моментов». По этой же причине отказался рассматривать вопрос и КССБ. Так что согласованного списка террористических оганизаций на постсоветском пространстве как не было, так и нет.

С организацией бороться легче, чем с ее членами

Идея создания специальных списков международных террористических организаций была предложена госсекретарем США в администрации Билла Клинтона Мадлен Олбрайт в 1996 году. Либеральные американские законы фактически защищали террористов. Чтобы арестовать и выслать из страны видного деятеля какой-нибудь террористической организации, нужно было доказать в суде не только его принадлежность к террористам, но и личное участие в терактах против американских граждан. Еще сложнее было закрыть представительство террористической организации, скрывавшееся за вывеской какого-нибудь благотворительного фонда или частного института. Невозможно было остановить поток пожертвований некоторых американцев террористам. Например, на благотворительных вечерах в честь Дня святого Патрика американские ирландцы, почти не таясь, собирали деньги в помощь республиканцам Северной Ирландии.

Такая ситуация вызывала протесты других государств. Американскому МИДу приходилось отвечать на ноты протеста и оправдываться из-за неспособности властей положить конец деятельности какого-нибудь «общества дружбы». Похожие проблемы были в разгар борьбы с мафией. Когда борьба с отдельными мафиози не принесла успеха, власти признали существование мафии как организации и запретили ее. Бороться с организацией оказалось гораздо проще, чем с отдельными ее представителями. Точно так же в госдепе решили поступить с террористами.

В законы о борьбе с терроризмом внесли необходимые изменения, и госдепу было вменено в обязанность ежегодно составлять списки иностранных террористических организаций, в отношении которых начали действовать различные юридические ограничения. Незаконным, например, является оказание любой финансовой или материальной помощи такой организации. Ее членам и представителям запрещен въезд в США, а американские финансовые институты обязаны замораживать все счета, связанные с такой организацией или отдельным ее участником. Первый список из 30 организаций был опубликован госдепом в октябре 1997 года.

Несколько лет американский опыт не был востребован, но положение резко изменилось после 11сентября 2001 года. Теперь такого рода списки составляются по всему миру. У каждой страны свои представления о том, какая организация террористическая, а какая повстанческая. В Британии список запрещенных организаций составляет МВД и утверждает парламент, в Канаде это делает министерство юстиции. Свои перечни составляют ООН и ЕС.

Данные о числе террористических организаций расходятся и не являются постоянной величиной, зачастую различаются приведенные в списках названия одних и тех же организаций (особенно в переводе на национальные языки). По состоянию на середину 2005 года в США таковыми признаны 40 группировок, в ЕС около ста лиц и организаций, в Канаде -- 26, в Британии -- 25. В ООН список ведет комитет, учрежденный антиталибской резолюцией 1267. Сводный список по состоянию на май 2005 года включает более 450 лиц и организаций. Назовем основные террористические организации в мире. Организация Страна происхождения В какие списки включена

"Аль-Каида"	Афганистан	РФ, РК, ЕС, США, Канада, Великобритания
Исламская партия Туркестана	Узбекистан	РФ, РК, США, Канада, Великобритания
"Лашкар-и-Тайба"	Пакистан	РФ, РК, ООН, ЕС, США, Великобритания
"Асбат аль-Ансар"	Ливан	РФ, РК, США, Канада, Великобритания
"Гамаа аль-Исламия"	Египет	РФ, ЕС, США, Канада, Великобритания
"Исламский джихад"	Египет	РФ, США, Канада, Великобритания
"Джамаа Исламия"	Индонезия	РФ, ООН, США, Канада, Великобритания
«Рабочая партия Курдистана»	Турция	РК, ЕС, США, Канада, Великобритания
"Баскская Родина и Свобода" (ЭТА)	Испания	ЕС, США, Канада, Великобритания
"Бригады мучеников Аль-Аксы"	Палестина	ООН, ЕС, США, Канада
"Исламский джихад"	Палестина	ЕС, США, Канада, Великобритания
«Организация Абу Нидаля»	Палестина	ЕС, США, Канада, Великобритания

В списке ООН «Аль-Каиды» нет

Каждая страна самостоятельно решает, какими признаками руководствоваться при составлении списков, а потому нет ни одной террористической организации, которая попала бы сразу во все списки. В списке Организации Объединенных Наций нет знаменитой "Аль-Каиды", поскольку Комитет ООН по борьбе с терроризмом не уверен в том, что такая организация существует. Публикация первого списка Евросоюза в конце 2001 года вызвала международный скандал: политкорректные европейцы включили в него ультраправые Объединенные силы самообороны Колумбии, но отказались признавать террористами две левые группировки -- Революционные вооруженные силы Колумбии (РВСК) и колумбийскую Национальную освободительную армию (НОАК). Свое решение европейцы объяснили тем, что не хотели бы оказывать негативное влияние на эти организации, которые вроде бы согласились на переговоры с властями. Лишь после протестов Колумбии РВСК и НОАК были включены в европейский список.

В Евросоюзе основой для формирования списка террористических организаций и лиц является Рамочное решение Совета ЕС от 13 июня 2002 года о борьбе с терроризмом. Оно ориентировано на борьбу с терроризмом посредством норм уголовного права. При этом в ЕС решили не втягиваться в дискуссии относительно понятия «терроризм» и ввели для своих нормативных документов понятие «террористическое преступление». Это позволило европейцам избирательно подходить к запросам других стран о выдаче причастных к терроризму лиц. В рамочном решении установлены общие признаки террористических преступлений, предусматриваются санкции к их субъектам, в том числе основания и меры ответственности юридических лиц, раскрыто понятие "террористической группы", содержатся другие положения, которые важны для правильной квалификации и эффективного расследования террористических актов и связанных с ними преступных деяний.

В соответствии с документом включение какой-либо организации в упомянутый список влечет за собой два практических последствия. Во-первых, каждая страна Евросоюза обязана заморозить все активы этой группы на своей территории. Во-вторых, любой человек, чье имя фигурирует в списке членов этой организации, может быть арестован в соответствии с новым общеевропейским определением терроризма. Ему будет грозить обвинение в оказании помощи и поощрении терроризма. За членство в организации, причисленной к террористическим, мерой наказания может стать восемь лет лишения свободы. Все страны, входящие в союз, до конца 2002 года инкорпорировали нормы рамочного решения в собственное национальное право, внеся необходимые поправки в уголовные кодексы и другие правовые акты.

Список ЕС периодически обновляется. В настоящее время в нем содержатся 46 организаций и 45 лиц, в отношении которых предусмотрены различные меры запретительного характера. В ряде СМИ европейский список называли памятником политкорректности. В нем, например, нет едва ли не самых активных в настоящее время террористических группировок -- организации "Абу-Сайаф", действующей на Филиппинах, "Джемаа Исламии", ответственной за гибель 200 человек на острове Бали, и ланкийских "Тигров освобождения Тамил Илама". А Народный фронт освобождения Палестины появился в перечне только после скандалов, аналогичных колумбийскому.

Но наибольшее удивление вызывает отсутствие в списке двух организаций, которые многие годы считаются олицетворением исламского терроризма, -- "Хизболла" и ХАМАС. ХАМАС в итоге появилась в списке, но с пометкой, что террористической европейцы считают не всю организацию, а только ее вооруженное крыло. Точно так же, кстати, британские левые парламентарии добились, чтобы в их национальном списке была записана не "Хизболла", а только ее служба внешней безопасности.

Не менее спорен, по оценкам политологов, и американский список. Попасть в него организация может двумя путями. Первый и самый простой -- убийство американского гражданина. Второй куда более сложен: нужно выступить против правительства страны, которой США чем-либо обязаны. Как считается, именно из-за гибели одного американца во время захвата заложников в Москве осенью 2002 года, а вовсе не по каким-то другим причинам в черный список госдепа были включены три чеченские организации, которые американцы сочли причастными к теракту: Исламская интернациональная бригада, Исламский полк особого назначения и бригада шахидов "Риядус Салихийн". При этом представитель госдепа особо отметил, что США не считают террористами всех чеченских бойцов. Недавно в список террористов внесена партия "Батасуна" -- политическое крыло баскской террористической группировки ЭТА.

Достаточно просты критерии, по которым организация никак не может попасть в список или может быть исключена из него. Главное здесь -- общественное мнение. В список госдепа, например, не попали 13 из 14 ирландских группировок. Кроме того, из-за давления со стороны сикхской общины США в нем не найти крупнейшую террористическую организацию сикхов -- "Баббар Халса". А после ухудшения американо-китайских отношений из списка было исключено Исламское движение Восточного Туркестана, действующее на территории Синдзян-Уйгурского автономного района КНР.

Британский и канадский списки составляются проще. Канадцы компилируют перечни госдепа США и ООН, а британцы берут за основу список ЕС и добавляют к нему террористические организации, которые имеют поддержку на территории Соединенного Королевства. Именно поэтому в британском списке, как нигде, много индийских и пакистанских группировок.

26 эмиссаров

Работа по формированию списков террористических и экстремистских организаций в настоящее время ведется (на различных стадиях) практически во всех коалиционных структурах на постсоветском пространстве -- ОДКБ, СНГ, ШОС и ОЦАС. В рамках ОДКБ национальные перечни существуют в четырех из шести государств. Предлагаем сводный список входящих в них организаций по состоянию на 1 июня 2005 года. № № Наименование организации Армения Белорусcия Казахстан Киргизия Россия Таджикистан

1	«Аль-Каида» (по списку РФ «База»)			+		+
2	«Восточно-Туркестанская исламская партия» («Шарки Туркестан ислам партиясы»)				+
3	«Высший военный Маджилисуль Шура Объединенных сил моджахедов Кавказа»					+
4	«Дом двух святынь»					+
5	«Исламская группа»					+
6	«Исламская группа» (ДИ)					+
7	«Исламская партия Туркестана» (ИПТ) (ранее - «Исламское движение Узбекистана»			+		+
8	«Конгресс народов Ичкерии и Дагестана»					+
9	«Народный конгресс Курдистана» (ранее - «Конгресс свободы и демократии Курдистана», «Рабочая партия Курдистана»			+
10	«Общество возрождения исламского наследия»					+
11	«Организация освобождения Туркестана» («Шарки азат Туркестан»)				+
12	«Священная война»					+
13	«Исламская партия Восточного Туркестана»			+
14	«Курдский народный конгресс»			+
15	«Партия исламского освобождения» по перечню РФ; (в перечнях Казахстана и Таджикистана - «Хизб-ут-Гахрир»; в перечне Киргизии - «Хизб-ут-Тахрир аль Ислами»)			++	+	+	+
16	«Лашкар-И-Тайба» (ЛТ)			+++		+
17	«Асбат аль-Ансар»			+++		+
18	«Братья Мусульмане»			+++		+
19	«Движение Талибан» (ДТ), (по списку Казахстана - «Исламское движение Талибан»			+++		+
20	«Общество социальных реформ»			+++		+
21	«Жамаат моджахедов Центральной Азии»			+++
22	«Боз гурд»			+++
23	«Секта Аум синрикё»			проект
24	«Секта Белое братство»			проект
25	«Секта Церковь сатаны»			проект
26	«Серые волки»			проект

Россия (+) -- организация признана террористической постановлением Верховного суда от 14.2.03; Казахстан -- (+) решением Верховного суда от 15.10.04; (++) признана экстремистской решением городского суда Астаны от 28.3.05; (+++) признана террористической решением Верховного суда от 15.03.05; (проект) -- по информации Совета безопасности Республики Казахстан; Киргизия (+) -- постановление Верховного суда от 20.8.03.

Сегодня в рамках СНГ формируется единый список террористических и экстремистских организаций, представляющих угрозу коллективной безопасности, в отношении которых предусматривались бы меры правового характера. Занимается этим Антитеррористический центр. Работа пока на стадии обобщения национальных списков организаций и лиц, причастных к террористической и экстремистской деятельности. В начале июня 2005 года начальник отдела по борьбе с терроризмом и наркоагрессией исполкома СНГ Иван Юркин заявил: «Компетентными органами готовится общий список террористических организаций и групп, запрещенных на территории СНГ». Руководящие органы СНГ каких-либо решений по такого рода спискам не принимали.

В ШОС решением задачи занимается Совет руководителей антитеррористических служб (РАТС), который уже собрал национальные списки из государств -- участников организации. На их основе сформирован и на заседании в Ташкенте 28 октября 2004 года утвержден перечень террористических, сепаратистских и экстремистских организаций. Там же одобрен список лиц, объявленных спецслужбами и правоохранительными органами государств -- членов ШОС в международный розыск за совершение или по подозрению в совершении преступлений террористического, сепаратистского и экстремистского характера.

Однако перечень остается только на бумаге -- принятие каких-либо согласованных мер правоохранительного характера в отношении перечисленных организаций и лиц не предусматривается. Решений по этому вопросу на уровне руководящих органов ШОС не принималось. На заседании Комитета секретарей советов безопасности государств -- членов ШОС 2 июня 2005 года в Астане принято решение «ускорить подготовку единого списка террористических организаций и лиц, причастных к терроризму».

В Организации центральноазиатских стран (ОЦАС) перечень террористических и религиозных экстремистских организаций, деятельность которых запрещена на территориях государств -- членов ЦАС, список лидеров и членов таких организаций формируется с 18 октября 2004 года -- момента заседания Совета глав государств -- членов организации в Душанбе. Задача возложена на Совещание руководителей служб безопасности, правоохранительных органов и структур по охране государственной границы, созданное для налаживания взаимодействия в борьбе с терроризмом, религиозным экстремизмом и незаконным оборотом наркотиков. Первое заседание данного органа состоялось 20--21 января 2005 года в Душанбе.

Заблокировано принятие списка террористических и экстремистских организаций в ОДКБ. По сведениям из российского внешнеполитического ведомства, инициатор его блокирования -- департамент по вопросам новых вызовов и угроз МИД России. Его позиция такова: формирование списка террористических и экстремистских организаций дестабилизирует обстановку в рамках ОДКБ; национальные процедуры признания организаций террористическими различны, реализация единых мер в их отношении нереальна; работа по спискам ОДКБ должна соотноситься с аналогичной работой в рамках СНГ и ШОС.

Аргументы Секретариата ОДКБ не менее убедительны. Формирование списка ОДКБ ведется с учетом международного опыта, но было бы неверным ставить эту работу в зависимость от других организаций. Принятие пакета документов по списку экстремистских организаций позволит лучше координировать антитеррористическую деятельность. А какие меры принимать по отношению к организациям, включенным в список ОДКБ, внутреннее дело каждого государства. Например, по аналогии с антиталибским списком Совета Безопасности ООН. Список ОДКБ никак не затрагивает решения национальных судов суверенных государств, касающихся национальных списков.

Вообще может быть предложено два варианта: включенные в список ОДКБ организации вносятся в национальный список или список ОДКБ действует наравне с национальным. Список террористических и экстремистских организаций, представляющих угрозу коллективной безопасности государств -- членов ОДКБ, не подменяет, а дополняет национальные перечни. Аргументы эти не были восприняты.

Ни одна из множества международных организаций, занимающихся формированием списков запрещенных террористических и экстремистских организаций, не может претендовать на монопольное право ведения такой работы. Тем более что речь идет о создании и развитии элементов коллективной безопасности. И работа по формированию такого рода списков продвигается настолько успешно, насколько государства готовы к более высокому уровню сотрудничества и выполнению взятых на себя союзнических обязательств. Пока, судя по всему, разговоры о существовании реальной международной антитеррористической коалиции сильно преувеличены.

Николай ПОРОСКОВ