Так называемую палочную систему в МВД периодически пытаются отменить, но она остается. Этот факт не случаен. Дело в том, что палочная система является важнейшим институтом организационного контроля внутри милицейского ведомства, без которого произошла бы полная приватизация его деятельности.

В своей основе эта система состоит из трех частей: количественные показатели (например, число совершенных, раскрытых или предотвращенных правонарушений), ожидаемое изменение этого показателя (рост или снижение) и его вес в оценке деятельности какого-либо правоохранительного подразделения. Есть и ведомственные вариации. Так, в ГАИ-ГИБДД палочную систему дополняет план по правонарушениям: сколько, например, нарушений скоростного режима, выездов на встречную полосу и т. д. должно произойти в следующем месяце. Абсурдность такого плана (как можно планировать противоправные действия водителей?) только кажущаяся. На самом деле под него инспектора получают бланки протоколов, и они обязаны оформить определенное количество нарушений каждого вида. Что было бы, если бы такого плана не было? В пределе инспектора вообще не тратили бы усилия на оформление протоколов и взимание штрафов в казну, а штрафовали бы себе в карман. Без плана и палочной системы произошла бы деформализация санкций. А так – сначала поработай на государство, а уже потом на себя.

Поэтому палочная система – это не объективная картина преступлений и работы правоохранительных органов и даже не просто отчетность, которую сдает милицейское начальство в расчете на продвижение по службе. Говоря социологическим языком, она выполняет латентную (неявную) функцию: хотя бы минимально дисциплинирует правоохранителей, привязывая их мотивацию к формальным целям государственной организации, которая дает им соответствующие ресурсы и полномочия.

По сути, система показателей, т. е. палки, которые зарабатывают сотрудники МВД именно в качестве государственных служащих, а не индивидуальных силовых предпринимателей без образования юридического лица, всегда является планом. Она работает по принципу соотнесения с аналогичным периодом прошлого года – и каждый знает, сколько «произвести» административных фактов, т. е. завести уголовных дел по таким-то статьям, предотвратить преступлений и т. п. Для начала каждый оперативник, от которого начальство требует плана, будет стремиться его выполнить – побыстрее, возбуждая побольше уголовных дел или регистрируя лишь те преступления, по которым есть ясная перспектива быстрого раскрытия. Но этим отрицательные эффекты палочной системы не ограничиваются. Возбуждая уголовные дела или сдавая следователю «раскрытые» преступления, оперативные части не заботятся о том, дойдет ли дело до суда или как быстро оно там развалится.

Это особо касается экономических преступлений и уголовных дел по статье «мошенничество», с помощью которых в России принято «кошмарить» бизнес. Стремительный рост количества возбужденных уголовных дел по этим статьям после 2002 г. хорошо вписывается и в палочную систему, и в коммерческий интерес оперативников. А раскрытых дел по этим статьям (т. е. переданных в суд) уже гораздо меньше, дошедших же до приговора – меньше в разы. В 2008 г. по статье «мошенничество» было заведено 192 490 уголовных дел, раскрыто 121 373 преступления, а осуждено 35 921 лицо. Пик холостой активности правоохранителей по выявлению мошенничества пришелся на 2006 г., когда менее 60% из возбужденных уголовных дел раскрывалось и лишь около 15% заканчивалось приговорами судов (и это при обвинительном уклоне последних). То есть подавляющее большинство дел закрывается по неформальным договоренностям или разваливается. Если бы палки отменили или оперативников и следователей оценивали бы с учетом прохождения дела в суде, машина по производству уголовных дел значительно снизила бы свои обороты.

Вопреки заявлениям руководства МВД сразу отменить палочную систему невозможно. Это слишком важный формальный институт. В случае его отмены у сотрудников еще больше ослабнет служебная мотивация и в нынешних условиях останется только коммерческая. Но и ее сохранение в прежнем виде увеличивает разрыв между производством уголовных дел и действительной охраной правопорядка. Поэтому необходимо последовательно менять и упрощать систему показателей, опираясь на независимое экспертное сообщество. А философия изменения понятна: перенести акцент с начальной фазы уголовного процесса на конечный и максимально учитывать результаты деятельности правоохранителей с точки зрения общества, а не их самих.

"Палочная" система хотя бы минимально дисциплинирует правоохранителей