"Власть" уже не раз писала о предстоящей реформе МВД*. Свое видение проблем, связанных с Законом о полиции, который 27 октября был внесен в Государственную думу, предлагает губернатор Пермского края Олег Чиркунов.

Обсуждение закона о милиции вызывает в памяти ситуацию из недалекого прошлого. Давайте мысленно вернемся в начало 90-х, вспомним проблему, которая тогда считалась одной из самых важных,— отсутствие товаров на полках магазинов. Представьте, что мы должны решить этот вопрос. И представьте, что мы с вами серьезно размышляем о реформе Госплана. Думаем, сколько там должно быть сотрудников, какую зарплату им платить, проводить ли их аттестацию и как это ведомство должно называться. На мой взгляд, именно этим мы сейчас занимаемся, дискутируя о реформе МВД.

Вряд ли у кого-то есть сомнения, что путем реорганизации Госплана мы не решили бы проблему с товарами на полках. Большими системами, такими как экономика страны, невозможно управлять из единого центра. Централизованная система таких масштабов неэффективна, она неизбежно сбоит и разваливается. В 90-е годы властям хватило мудрости ликвидировать Госплан и сделать шаг в сторону радикальных реформ, благодаря которым на полках магазинов в изобилии появились самые разнообразные товары.

Попытка создать централизованную систему общественной безопасности столкнется с теми же проблемами, что и создание централизованной системы производства и поставки товаров. Она также обречена на провал. Большие системы эффективны лишь в том случае, если содержат существенные элементы самоорганизации.

Ответственность и полномочия

Несколько слов о том, в каких условиях функционирует система общественной безопасности сегодня.

Мы часто говорим о разделении полномочий. Мы даже приняли федеральный закон N 131 о разделении полномочий между уровнями власти, но несмотря на это все сколько-нибудь существенные полномочия стягиваются на федеральный уровень. Мы находимся во власти иллюзии, что только на федеральном уровне можно эффективно решать важные вопросы.

Однако разговор о разграничении полномочий не содержателен без акцента на разграничении ответственности. Бессмысленно назначать того, кто управляет процессом, оставляя в тени вопрос, кто отвечает за его результаты. Например, система исполнения наказаний, то есть колонии и тюрьмы, федеральная и не имеет никакого отношения к региональной власти. Кто при этом отвечает за рецидивную преступность? Как ни удивительно, эта система отвечает только за те преступления, которые совершены ее "клиентами" во время нахождения за решеткой. Стоит им выйти на свободу, как ответственность за их действия несет не то милиция, не то региональная власть. Об этом не договорились.

Примеров разрыва понятий полномочий и ответственности масса. Они наблюдаются практически во всех управленческих цепочках. Ответственного нет. Есть только люди, обладающие полномочиями. В случае возникновения негативных последствий нельзя найти ответственного, можно найти только крайнего.

Попробуем понять, чего мы ждем от реформы милиции, какие цели мы ставим перед этим органом, какую ответственность на него возлагаем. Мне кажется, цели, за достижение которых мы привыкли считать ответственной милицию, можно сгруппировать по трем направлениям.

Снижение уровня преступности

Речь идет о снижении общего уровня уголовной преступности, о создании у человека ощущения безопасности, и в первую очередь в общественных местах.

Уровень преступности в Пермском крае выше, чем в любом другом субъекте федерации. Так было всегда. Если посмотреть тенденцию изменения числа зарегистрированных преступлений на душу населения за последние 20 лет в разных регионах, выяснится, что кривые субъектов федерации на графике идут почти параллельно друг другу. Раз количество преступлений меняется везде одинаково, значит, зависит от каких-то общих факторов: возрастного состава населения, требования регистрационной дисциплины, в то время как базовый уровень преступности зависит скорее от социального состава населения.

Что может сделать милиция, чтобы повлиять на общую тенденцию? По сути дела, она оказывает существенное влияние лишь двумя способами: регистрируя или не регистрируя преступления и раскрывая или не раскрывая их. Чем больше преступлений зарегистрировано, тем лучше работает милиция как регистрационный орган, чем больше из них раскрыто, тем лучше работают ее оперативные и следственные подразделения.

Говорить о важной роли милиции в профилактике преступлений несерьезно. Участковый инспектор не может заменить семью, школу, социальные службы, систему исполнения наказаний — к этому выводу привел эксперимент, проведенный в Пермском крае.

В нескольких муниципалитетах края попробовали нацелить краевые и муниципальные ресурсы на решение проблем профилактики. В первую очередь разделили ответственность между системой образования и системой социального развития. Определили, что с управленческой точки зрения население самого опасного — подросткового — возраста надо разделить на три категории: норма, группа риска и дети, находящиеся в социально опасном положении. Задача системы образования — не просмотреть переход подростка из категории "норма" в категорию "группа риска". За группу риска отвечают социальные службы. У них в арсенале — дополнительные финансовые возможности по направлению детей в кружки и секции, профилактическая работа с родителями. Группа в социально опасном положении — это в основном дети, которые уже совершили преступления; к ним проявляется еще большее внимание социальных служб и тратятся большие ресурсы на то, чтобы занять их свободное время.

Практика показала, что большинство преступлений совершают дети из категории "норма". Это означает, что система образования неэффективна в части выявления рисков. Каждодневно занимаясь детьми, классный руководитель далеко не всегда может понять, кто из детей перешел опасную грань.

Насколько более эффективным окажется в решении этой задачи участковый милиционер? Роль милиции в работе с подростками в реальной жизни никак не просматривается. Ее сотрудники могут разве что вместе с социальными службами организовать экскурсию в исправительно-трудовое учреждение и показать подросткам один из их жизненных сценариев. Можно предположить, что участковый милиционер, образ которого активно раскручивался советской литературой и кинематографом,— это скорее социальный работник. А социальный работник — профессия, о которой как при социализме, так и сегодня мы мало что слышим в информационном пространстве.

Аналогичная ситуация с рецидивной преступностью среди взрослого населения. За полгода до окончания срока пребывания в местах лишения свободы социальные службы Пермского края по предполагаемому месту постоянного проживания выходят на контакт со своим будущим клиентом и анализируют ситуацию по трем параметрам: жилье, семья, работа. Многим из освобождающихся просто негде жить. Пока они находились в тюрьме, их жилье было утрачено, например продано и пропито их родственниками. У этой категории граждан единственный путь — обратно в тюрьму. Наличие жилья, а тем более семьи дает серьезные надежды, что человек решится изменить свою судьбу. В этом случае социальные службы занимаются его трудоустройством.

Какова роль милиции в процессе перевоспитания преступников? На стадии отбытия наказания она в нем не участвует, этим занимается система исполнения наказаний. Решить вопрос с жильем или работой после отбытия наказания у милиции также не хватит возможностей. В реальной жизни милиционеры уже поделили с социальными службами границы ответственности. Задача участкового — как можно скорее отправить отказавшихся социализироваться обратно за решетку. "Украл, выпил, в тюрьму" — как в известном фильме. Главное — не дать украсть во второй раз, просто для того, чтобы минимизировать число пострадавших от рук преступника.

У социальных служб масса других инструментов, непосредственно влияющих на уровень преступности: регулирование рождаемости в асоциальных семьях, своевременное изъятие детишек из таких семей и своевременное их усыновление, минимизация пребывания детей в детских домах. Все эти меры позволят снизить уровень преступности лет через пятнадцать, когда вырастет поколение, которое сопровождалось социальными службами на каждом этапе.

Итак, смею утверждать, что уровень преступности в обществе если и зависит от государства, то в первую очередь не от милиции, а от деятельности социальных служб, которые являются подразделениями региональной власти.

Безопасность на дорогах

Олег Чиркунов: «Что может сделать милиция? Ловить и наказывать нарушителей. Правильно организовать движение она не может, это не ее функция»
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ

Вторая задача, которую мы традиционно связываем с деятельностью милиции,— это снижение числа погибших на дорогах. Более 600 человек в год в Пермском крае гибнет в дорожно-транспортных происшествиях. Снизить эту цифру пока не удается.

Первое, что нужно сделать,— задать себе вопрос, кто отвечает за ее решение. Есть как минимум два варианта ответа. Первый — это репрессивные органы, ГИБДД. Но что может сделать милиция? Ловить и наказывать нарушителей. Правильно организовать движение она не может. Как ни удивительно, это не ее функция.

В большой мере число погибших на дорогах зависит от двух факторов: качества этих дорог и культуры вождения. Под качеством понимаем не только состояние дорожного полотна, но и наличие разделительной полосы, освещенность и оборудование, предотвращающее ослепление в ночное время встречных машин. Мало кто знает, что дорожные знаки расставляются в соответствии с ГОСТами дорожными службами, а не милицией, которую за это принято критиковать. Качество этой работы для многих сомнительно. Как водители, мы все знаем, что большинство запретительных знаков в нашей стране массово нарушаются. Государство устанавливает правила, но общество, не веря в их разумность и наблюдая, как сама власть ими пренебрегает, отказывается от следования им. В этой ситуации есть только один выход — эти правила отменить. Снять все знаки, которые массово нарушаются, и начать возвращать их, обеспечивая обязательное соблюдение.

Безопасность зависит от того, удастся ли договориться с большим числом участников движения о разумности правил, а нарушения меньшей части — жестко пресечь. Вот для этого и понадобится милиция. Но кто решит, что надо жестко пресекать именно в этот момент времени? Административное законодательство является полномочием федерального уровня. Власти региона, даже достигнув консенсуса с населением, не могут ввести свои штрафы за те или иные нарушения. Не могут и нацелить ГИБДД на пресечение определенных правонарушений.

Второй причиной трагедий на дорогах является уровень культуры и воспитания. Любой человек хочет считать себя значимым. В зависимости от воспитания он хочет быть либо крутым, либо культурным в глазах окружения. И то и другое — вопрос имиджа. В России почетно быть крутым. Езда на красный свет, по встречной полосе, блатные номера и синие мигалки — все это свидетельствует о крутизне. Важно сделать так, чтобы человек уважал себя за вежливость. За то, что пропустил пешехода, а тот в ответ помахал ему рукой. За то, что мигнул фарами, предлагая водителю на второстепенной улице выехать и встать перед ним, и получил в ответ "спасибо" в форме мигания аварийкой.

Когда такими мотивами будет руководствоваться подавляющее большинство участников дорожного движения, "крутое" меньшинство можно заставить исполнять принятые правила, и для этого понадобится карательный орган. Основную же задачу создания новых стереотипов, новых элементов культуры карательные органы не решат.

Кроме осознания невозможности этого власть должна сделать еще кое-что — начать с себя. Понять, что не может себе позволить объехать стоящих в пробке граждан. Это по ее вине возникла пробка. Это свидетельство не крутизны, а профессиональной некомпетентности.

Упомянув о пробках, следует сказать и о том, что нацелить ГИБДД на безопасность и на пропускную способность — важная задача. Но ее роль здесь также не определяющая. Задачу борьбы с пробками решали многие города мира. Успешный опыт есть только там, где преимущественное право движения было предоставлено общественному транспорту, а в отношении личного был проведен широкий спектр мероприятий — от ограничения времени парковки до ограничения въезда в центр и введения платности парковок. Все это также задача не милиции, а муниципальной власти, вопрос договоренности внутри местного сообщества.

Более того, если мы хотим, чтобы граждане позитивно относились к милиции, то часть действий, связанных с взиманием штрафов, целесообразно осуществлять силами муниципальных служб, а не людей, к которым граждане потенциально должны обращаться за помощью. Во многих городах мира по этой причине штрафы за парковки выписывают специальные муниципальные органы, которых люто ненавидят водители. При наличии новых технологий контроля взыскание штрафов за нарушение скоростного режима можно также передать муниципальным службам либо, как это ни удивительно, коммерческим организациям на аутсорсинге и тем самым разгрузить милицию от эмоционально неприятного общения с населением. Если за безбилетный проезд в автобусе наказывает не милиционер, то почему штраф за парковку должен брать человек в погонах? Почему штраф за превышение скорости, который выписал компьютер, должен приходить от имени милиции, а не муниципалитета? Зачем искусственно создавать неприязненное отношение к милиции?

Итак, ответственность за организацию дорожного движения, за уровень аварийности и смертности может быть возложена на региональный, а в большой мере — на муниципальный уровень власти. Но как возложить эту ответственность, оставив все необходимые полномочия на федеральном уровне?

Общество без коррупции

Следующая тема — борьба с коррупцией в обществе, а также связанная с ней тема злоупотреблений сотрудников милиции. В чем корни этих проблем?

Было время, когда на улицах и в малом бизнесе господствовали бандиты. Они устанавливали правила, у государства не было сил и ресурсов с ними бороться. Прошло время, государственные органы набрали силу, взяли под контроль экономику. Стало гораздо более доходным не ходить с битой по киоскам, а зарабатывать деньги с использованием государственных возможностей. Финансовые потоки потекли в других направлениях, набравшая мощь в период перестройки организованная преступность либо легализовалась, либо деградировала.

Олег Чиркунов: «Власть должна начать с себя. Понять, что не может себе позволить объехать стоящих в пробке граждан. Это по ее вине возникла пробка»
Фото: Анатолий Зернин, Коммерсантъ

В этой ситуации исполнительной власти было важно выстроить взаимоотношения с правоохранительными органами, которые в тот период были нищими и не имели возможности противостоять ни власти, ни бизнесу, ни преступности. И если бы власть была прозрачной и работала честно, мудрым решением было бы выделение серьезных ресурсов на укрепление правоохранительных органов и на создание мотивов к ответственной работе: зарплаты, пенсии — в общем, все, что делала советская власть по отношению к силовикам. Но власть не была честной, у нее были свои интересы, заключавшиеся в том, чтобы силовики не вмешивались в ее, власти, дела. Возник негласный договор. Силовики решают свои материальные проблемы самостоятельно, собирая взятки на дорогах, возбуждая и прекращая уголовные дела, крышуя структуры, разворовывающие государственное имущество. В обмен на это силовики до определенного момента не заходят на территорию власти.

Этот договор существует и сегодня. Несмотря на громкие заявления о борьбе с коррупцией власть по-прежнему непрозрачна, а силовики оказались настолько эффективными, что окончательно вытеснили бандитов и заняли их место.

Никакая реформа милиции без расторжения негласного договора, без принятия властью не только публичных, но и внутренне признанных обязательств работать честно задачи ликвидации коррупции не решит.

Очень часто, когда я слушаю федеральных чиновников, мне кажется, что мы живем с ними в разных странах. Они живут в стране, где вся проблема — в удельных князьках-губернаторах, неэффективных и творящих беспредел. Мы живем в стране, где федералы стягивают на себя полномочия и не могут их исполнить. На самом деле все мы живем в стране, где люди не договорились между собой о том, что является их культурными ценностями, не договорились о том, что хорошо, а что плохо. В стране с двойной моралью, где с экранов говорится о борьбе с коррупцией, но никто не обращает внимания на расходы чиновников, которые в сотни раз превышают их доходы, победить коррупцию невозможно. И вывод прост: начинать борьбу с коррупцией надо не с реформы милиции, а с себя. У милиции после этого не будет иной возможности, как жить по принятым в обществе правилам.

Заключение. Кто отвечает?

Авторы шоковой терапии 90-х совершили немало ошибок, но они выбрали верную стратегию, отказавшись от изобретения собственного пути развития и признав, что самый эффективный способ организации экономики — это рыночная модель.

В сфере организации общественной безопасности также существует мировой опыт. Не претендую на полноту знаний в этой области, но мне не известны эффективные централизованные системы обеспечения общественной безопасности, тем более при таком размере территории страны. Представляется разумным сначала договориться о распределении ответственности между уровнями власти, а уже затем делить полномочия и реструктурировать милицию.

Не менее печально в реформе милиции то, что у нее нет автора, который публично заявил бы о том, что берет на себя — нет, не полномочия, а ответственность за решение задач, которые акцептованы обществом. Должен появиться человек, для которого реформа милиции будет делом жизни. В результате он станет либо национальным героем, либо, что не менее важно, человеком, взявшим на себя ответственность за провал реформы.

Однако, скорее всего, такого человека не будет. Найдется тот, кто возьмется за процесс, а не за результат, кто постарается сохранить все полномочия и распределить ответственность, максимально сняв ее с себя. Это формат коллективной безответственности.

*См. материалы "Мы ждем перемент" в N 32 от 16 августа, "Закон о двух буквах" в N 43 от 1 ноября.

Коллективная безответственность