Венецианская комиссия провела мониторинг российских законов

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) резко раскритиковала законы РФ "О политических партиях", "О выборах депутатов Госдумы" и "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях". Мониторинг, проведенный международными экспертами по заказу Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), показал, что уже предпринятой в России реформы политического законодательства недостаточно для его приведения в соответствие демократическим стандартам.

Избыточность бюрократии

Заключения по законам "О политических партиях" и "О выборах депутатов Госдумы" Венецианская комиссия (ВК) принимала с учетом внесенных и частично принятых поправок, однако до окончательной победы Партии народной свободы (ПАРНАС) в споре с Минюстом о ее регистрации. Напомним, сегодня Дмитрий Медведев проведет очередную встречу с оппозицией по реформе законодательства, в которой могут быть учтены рекомендации международной комиссии.

Отмечая, что реформа "приветствуется" (в частности, в сторону сокращения численности партий в качестве условия их регистрации), ВК считает внесенные в закон "О политических партиях" изменения недостаточными. "Чтобы быть эффективной, реформа должна снизить уровень бюрократического контроля за созданием и функционированием политических партий", говорится в резолюции, при этом "любые надзорные полномочия и контроль за партиями должны быть переданы независимому органу, но не органу исполнительной власти".

Требование регионального представительства в партиях, по мнению экспертов, должно быть "ограничено, если не отменено", кроме того, должны быть пересмотрены "ограничения на индивидуальное членство в партиях". Запрет на участие в выборах партий, имеющих исключительно региональную поддержку, ВК считает дискриминационным, отмечая, что "у их сторонников от отчаяния может возникнуть соблазн прибегнуть к недемократическим средствам". По мнению ВК, "довод о том, что небольшим группам не должно быть разрешено участвовать в выборах, потому что у них нет шансов, является одновременно самообольщением и тавтологией".

Чрезмерным считает ВК и "установление дополнительных требований к регистрации кандидатов (в частности, по сбору подписей.— "Ъ")", подчеркивая, что "существует риск использования таких аргументов для того, чтобы оправдывать устранение нежелательных конкурентов, а не защищать демократию". ВК также выразила сожаление, что снижение избирательного порога до 5% не распространялось на выборы в Госдуму 2011 года. Раскритиковала комиссия и поправку о сокращении периодичности отчетов о финансировании политических партий. Ссылаясь на сведения ЦИКа и Минюста, ВК отмечает, что "большинство случаев роспуска и отказа в регистрации было связано с отсутствием документов, касающихся подписей, недостижением минимальной численности членов и несоблюдением законодательства, а не с финансовыми аспектами". А случаи роспуска или отказа в регистрации по финансовым причинам неизвестны. Однако "между рутинными и более серьезными нарушениями" законодательство различия не проводит. Результатом чрезмерного бюрократического контроля и стал роспуск ПАРНАС Верховным судом, говорится в резолюции. ВК отмечает, что "роспуск партии должен рассматриваться как исключительная мера".

Избыточность избирательных комиссий

Что касается реформируемого сейчас закона о выборах в Госдуму, ВК "рекомендует упростить и консолидировать законодательный механизм". Наиболее существенным, по мнению комиссии, является вопрос "о беспристрастности органов проведения выборов", для обеспечения которой действующих норм явно недостаточно. В документе рекомендуется изменить порядок назначения членов избиркомов "для эффективного обеспечения их независимости и беспристрастности". Кроме того, следует изменить нормы "относительно наблюдателей на выборах", чтобы снять чрезмерные ограничения и "избежать любой дискриминации между национальными и международными наблюдателями". Наблюдателям также должен быть обеспечен доступ "на постизбирательный процесс". Должны гарантироваться нейтралитет властей в период избирательной кампании, "эффективное разделение государства и партии", а также равный доступ к СМИ. При этом рекомендуется пересмотреть нормы о финансировании избирательных кампаний и разрешить "определенное публичное финансирование". Систему обжалования решений избиркомов следует упростить и прояснить, "чтобы устранить любые пробелы и предотвратить отклонение жалоб без какого-либо правового обоснования". Рассмотрения также требуют вопросы ограничений, касающихся проверки подписей, избирательных округов, запрета выдвижения индивидуальных кандидатов. ВК подчеркивает, что проведение подлинно демократических выборов зависит не только от качества закона, но и от его "полного и надлежащего соблюдения".

Избыточность запретов

В заключении по закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" особое внимание по просьбе ПАСЕ комиссия уделяет вопросу о "неоднозначных положениях, допускающих отказ в даче разрешения на демонстрации". По ее мнению, эффективное обеспечение права на свободу собрания зависит не только от правового регулирования, но и от того, как оно "истолковывается и применяется". Для этого РФ рекомендуется "прямо предусмотреть" в законе "презумпцию в пользу проведения собраний и принципы соразмерности и недискриминации". Режим предварительного уведомления должен быть пересмотрен; сотрудничество между организаторами и властями должно строиться "на добровольной основе с уважением независимости собраний" и без лишения организаторов "права проводить собрание на основании их несогласия с любыми изменениями формата собрания или несоблюдения сроков уведомления о публичном мероприятии". ВК подчеркивает, что "полномочие органов исполнительной власти изменять формат собрания должно быть прямо ограничено случаями, когда для этого имеются убедительные причины". В порядке обжалования решений властей необходимо предусмотреть, что "судебное решение выносится до запланированной даты собрания".

ВК также предлагает разрешить проведение "стихийных и неотложных собраний", а также "одновременных и контрдемонстраций", если они носят мирный характер и не представляют непосредственной угрозы насилия или серьезного риска для общественной безопасности. Запрет проведения одновременно более одного собрания ВК считает несоразмерной реакцией: "тактика, описываемая как "отделить и разделить", если на одно и то же место претендуют несколько организаторов, не является допустимой", если возможно организовать вместе оба мероприятия с использованием адекватных сил полиции и служб безопасности. В целом России рекомендуется сузить ограничения на время и место проведения публичных мероприятий, а также перечень оснований для ограничений на их проведение. Сократить предлагается и обязанности организаторов мероприятий: их ответственность за поддержание общественного порядка должна быть ограничена осуществлением "надлежащей заботливости".

По мнению ВК, санкции, в том числе за изменение предложенных места или времени либо неисполнение альтернативного предложения властей, представляются "несоразмерными" и оказывают неадекватное сдерживающее воздействие на организаторов публичных мероприятий.

Анна Пушкарская, Санкт-Петербург

Политреформа не вписалась в евростандарт