Правительство не смогло учесть в проекте бюджета все предвыборные обещания Владимира Путина. Президент сделал вид, что удивился, и объявил выговор трем министрам. А Минфин сделал вид, что все требования президента учтены.

НАДЕЖДА ПЕТРОВА

Карма закройщиков

В 1949 году журнал "Мурзилка" напечатал в изложении Сергея Михалкова армянскую сказку про скорняка и его соседа Вартана, заказавшего семь шапок из одной овечьей шкуры. 63 года спустя президент РФ Владимир Путин повторил старинный армянский эксперимент. Результат оправдал ожидания аналитиков. "Больших семь шапок из овцы не выкроишь никак",— говорил по схожему поводу советский классик.

Итак, когда в прошлый вторник Минфин опубликовал проект федерального бюджета на 2013-2015 годы, глава российского государства, подобно своему литературному предшественнику, заказ не признал. Понятно почему. Разве ради того он подписывал 11 указов за повышение всего хорошего (рождаемости, зарплат бюджетников, денежного довольствия военных, объема инвестиций, производительности труда и т. п.) и уменьшение всего плохого (смертности, ставок по ипотечным кредитам, очередей за госуслугами), чтобы ему потом пеняли на снижение расходов на образование и здравоохранение? Конечно нет.

Когда овчинка не так велика, а выкроить из нее хотелось бы и бюджет развития, и выполнение социальных обязательств, и реализацию вообще всего, что было обещано в инаугурационных указах, и улучшение макроэкономических показателей, заказчик вынужден идти на жесткие меры. Вариантов у него не так много.

Для начала можно объявить выговор закройщикам. "Ничего личного",— предупредил Владимир Путин участников совещания по подготовке бюджета, объясняя, за что следует наказать Минтруд и Минрегион. Например, за то, что не подготовили предложения по ускорению социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока (финансирование существующей ФЦП заканчивается в 2014 году, и проект бюджета на 2015 год средства на эти цели не предусматривает). За то, что повышение зарплат бюджетникам не обеспечили. За то, что специальные условия ипотечного кредитования для них и для молодых семей не сформировали. За то, что проект бюджета сверстан без учета проекта пенсионной реформы. Да мало ли вообще за что.

Вялые (и большей частью анонимные) оправдания чиновников, что и программа развития Дальнего Востока, и проект пенсионной реформы просто задержались на согласованиях в других ведомствах, в сложившейся ситуации не имели значения. Путин с выполнением угрозы не стал тянуть и (как объявлено, по представлению формального главы кабинета Дмитрия Медведева) уже на следующий день своим указом объявил выговор и главе Минрегиона Олегу Говоруну, и министру труда Максиму Топилину, и министру образования Дмитрию Ливанову заодно.

В его поступке есть жесткая административная логика. Во-первых, если план проваливается, за это кто-то должен отвечать. А во-вторых, не объявлять же выговор овечьей шкуре?

Перетягивание овчинки

Однако, разобравшись со скорняками-вредителями, заказчик неизбежно должен был решить, что делать со шкурой.

До сих пор наибольшей популярностью пользовалось убеждение, что на самом деле шкура гораздо больше, чем кажется. Его сторонники указывали, что проект бюджета верстался на основании заниженного прогноза валютного курса (на 2013 год — 29,7 руб. за доллар), хотя верить в то, что рубль настолько укрепится, нет оснований. И еще меньше оснований полагать, что это укрепление произойдет одновременно с падением цен на нефть до $91 за баррель — среднегодовая цена за пять лет, заложенная в бюджет на 2013 год согласно бюджетному правилу. Нефтегазовые доходы, полученные за счет более высоких цен на нефть, должны направляться в Резервный фонд. Минфин насчитал таких резервов на 373 млрд руб. (в 2014 году — 596 млрд руб., в 2015-м — 818 млрд), причем исходил из не слишком оптимистических прогнозов (например, средней цены нефти в 2013 году $97 за баррель). Не многовато ли обрезков?

Однако эта концепция потерпела поражение. Путин, к радости Минфина, заявил, что решение вернуть бюджетное правило было принято "для того, чтобы повысить устойчивость бюджетной системы на долгосрочную перспективу, укрепить макроэкономическую стабильность", и его применение "разумно". Министр финансов Антон Силуанов позднее развил тему, пояснив, что сейчас расходы бюджета составляют 20,1% ВВП, поэтому "необходимо снижать долю обязательств, учитывая, что они на 50% финансируются за счет нефти и газа": "Кому охота сидеть и постоянно мандражировать от того, какая цена на нефть будет завтра или послезавтра?" (цитата по "РИА Новости"). Резонно. Овчина, в существовании которой не уверен, на шапку не годится.

Другое предложение, уже учтенное в планах Минфина,— слегка растянуть исходную овчинку за счет повышения НДПИ на газ с переходом с твердых ставок на формулу расчета (в итоге, например, для "Газпрома" ставка вырастет с 509 до 1062 руб. за 1000 куб. м к концу 2015 года). Проект поправок к Налоговому кодексу обнародован Минфином, но "Газпром", судя по переписке, на которую ссылается "Финмаркет", пока не считает свое дело проигранным. Победа Минфина принесет в бюджет более 373 млрд руб. за три года. Но это единственный серьезный новый источник доходов — тогда как одних только потерь от снижения ввозных пошлин от вступления в ВТО за этот же период министерство насчитало на 810 млрд руб.

Спасительной, похоже, стала третья концепция: согласиться с тем, что шапки раскроены того размера, какой требовался. А маловато будет — власти на местах сами добавят. Уж как-нибудь найдут, откуда взять. На этом Минфин настаивал с самого начала. Еще в июльских "Основных направлениях бюджетной политики" таблички, отражающие снижение (даже в абсолютном выражении) федеральных расходов на образование и здравоохранение, включали строчки, доказывающие, что в целом ситуация будет выглядеть совершенно наоборот. Потому что регионы, по этой версии, будут все активнее вкладываться и в то и в другое.

Например, расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов) на образование в 2015 году составят, согласно июльским расчетам, почти 2,6 трлн руб. вместо нынешних 1,8 трлн руб. А их расходы на здравоохранение вырастут с 812 млрд до 1,1 трлн руб., да плюс к тому увеличатся расходы федерального ФОМС — с 840 млрд до более чем 1,4 трлн руб. То обстоятельство, что одновременно сократятся (с примерно 1,3 трлн до 1,1 трлн руб.) межбюджетные трансферты регионам, не должно никого волновать: у субъектов федерации серьезно вырастут собственные доходы. Должны. Хотя пока все наоборот: поступления налогов в федеральный бюджет растут быстрее. За восемь месяцев 2012 года рост (к аналогичному периоду 2011-го) — 16,7%, по данным ФНС. А у регионов — на 9,4%, причем поступления одного из основных для них налога — на прибыль — не выросли ни на процент.

Честно говоря, глобально переписывать бюджет все равно было уже поздно. Это было понятно и до того, как Силуанов заявил, что "бюджет не меняет своей направленности, все параметры бюджета остаются в том же формате" и что "эти же показатели будут вноситься и в Госдуму".

Антон Силуанов мог бы сменить портфель министра финансов на шляпу иллюзиониста
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ

Шапки высокой эластичности

Почтительное отношение к разграничению полномочий между центром и регионами (напоминание о чем неоднократно встречалось в "Основных направлениях бюджетной политики") помогло Минфину решить фантастическую задачу: к 2015 году почти свести дефицит к нулю и одновременно учесть в проекте бюджета все указы Путина. Это 1,145 трлн руб. дополнительных расходов на три года: 277 млрд руб. в 2013 году, 381 млрд руб. в 2014-м и 487 млрд руб. в 2015-м. "Это было непросто... Деньги пришлось искать внутри, часть расходов оптимизировалась, часть откладывалась, по части расходов принимались так называемые кредитные схемы",— рассказал министр финансов. Похоже, речь идет о высшем пилотаже скорняка: закупки вооружений не отменяются, но их оплата записывается в бюджет 2016 года.

К вечеру среды выяснилось, что даже неопределенность с пенсионной реформой больше не помеха. "Мы внесли в правительство два проекта закона — о бюджете Пенсионного фонда и о федеральном бюджете, там все обязательства Пенсионного фонда обеспечены... Любое решение может быть реализовано в рамках трехлетнего бюджета",— сообщил Антон Силуанов, пояснив, что, если президенту понравится предложение Минтруда частично пустить "в общий котел" те взносы, что идут сейчас на накопительную часть пенсий, менять параметры бюджета не придется. Просто вместо трансфертов в Пенсионный фонд высвободившиеся средства пойдут на другие цели, например на закрытие кредитов.

Правительству впору гордиться таким закройщиком: чудесные скроил шапки. И можно надеяться, справится с поставленной Путиным задачей "аккуратно пройти между Сциллой и Харибдой". Но, надо заметить, эти чудовища лично созданы нынешним главой государства и в быту называются ростом расходов на оборону и безопасность, которые в значительной части, правда, засекречены (см. таблицы).

Параметры проекта федерального бюджета (трлн руб.)

Таблица 1

2012 год
(закон)2013 год2014 год2015 год

Всего доходы	12,7	12,9	14,1	15,7
Всего расходы	12,7	13,4	14,2	15,7
Условно утвержденные расходы	0,0	0,0	0,4	0,9
ВВП	60,6	66,5	74,0	82,9
Расходы без учета засекреченной части, всего	11,1	11,6	11,7	12,1
Дефицит (% ВВП)	0,11	0,78	0,19	0,01

Источник: Минфин.

Таблица 2. Как потратить

2012
год2013
год2014
год2015
год

Общегосударственные вопросы	5,8%	6,2%	5,6%	5,2%
Национальная оборона	7,4%	7,5%	7,2%	6,8%
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	10,7%	11,9%	11,7%	10,6%
Национальная экономика	13,7%	12,6%	11,7%	10,6%
Жилищно-коммунальное хозяйство	0,9%	1,0%	0,9%	0,6%
Охрана окружающей среды	0,2%	0,2%	0,2%	0,2%
Образование	4,6%	4,5%	3,9%	3,6%
Культура, кинематография	0,7%	0,7%	0,6%	0,6%
Здравоохранение	4,2%	3,7%	3,1%	2,3%
Социальная политика	30,6%	29,6%	28,9%	29,0%
Физическая культура и спорт	0,3%	0,4%	0,2%	0,2%
Средства массовой информации	0,6%	0,5%	0,5%	0,3%
Обслуживание государственного и муниципального долга	3,0%	3,2%	3,4%	3,3%
Межбюджетные трансферты общего характера	4,3%	4,7%	4,4%	3,8%
Секретная часть	12,8%	13,3%	15,2%	17,3%

Источник: Минфин.

Русь, кройка