Бюджетное правило утверждено задним числом

Госдума приняла в пятницу в окончательном виде законопроект о бюджетном правиле. Документ меняет порядок накопления нефтегазовых денег и вводит "скользящую среднюю" цену на нефть, с помощью которой власти надеются сдержать рост госрасходов. После первого чтения депутаты были полны решимости поспорить с Минфином и ограничить размер Резервного фонда 5% ВВП, однако, не получив поддержки президента, согласились на минфиновские 7%. Впрочем, по заявлению первого вице-премьера Игоря Шувалова, дискуссия о размере фонда в правительстве будет продолжена.

На основе бюджетного правила сверстан уже принятый закон о бюджете-2013, однако сам законопроект о правиле принят только в пятницу — сразу во втором и третьем чтениях. Этот документ готовился летом 2012 года на фоне страхов властей по поводу новой волны мирового кризиса и поэтому в полной мере отражает консервативный подход Минфина к процессу бюджетного планирования. Смысл этого подхода известен: конъюнктурные доходы следует копить на черный день, создавая максимально объемную подушку безопасности, а бюджет верстать — исходя не из текущей цены нефти, а с запасом на ее длительное падение.

Принятый в пятницу в развитие этих идей законопроект вносит поправки в Бюджетный кодекс (БК), которые меняют подход властей к расходованию сырьевых доходов. До кризиса 2009 года он состоял в следующем: определялось, сколько именно нефтегазовых денег (в % от ВВП) нужно для балансировки бюджета, и исходя из этого рассчитывался так называемый нефтегазовый трансферт. Если доходов оказывалось больше, чем было нужно для трансферта, излишки поступали в Резервный фонд. В 2009 году действие этого механизма в связи с кризисом было приостановлено.

С 2013 года, согласно принятым поправкам к БК, правительство отказывается от расчета ненефтегазового дефицита и исключает само понятие "трансферт" из кодекса. Новое бюджетное правило основано на расчете базовой цены на нефть. В 2013-м это цена Urals за последние пять лет, затем срок отсечки будет ежегодно увеличиваться на год, пока в 2018-м не достигнет десяти лет. Такой принцип "скользящей средней" цены позволит Минфину сдерживать аппетиты ведомств и руководства страны — в благоприятные периоды они уже не смогут ссылаться на текущую высокую цену нефти и требовать новых ассигнований. Именно от такой базовой цены Минфин хочет считать предельный объем расходов бюджета — они будут равны сумме доходов при такой цене нефти плюс 1% ВВП на дефицит. Применительно к 2013 году использование правила выразилось в том, что следующий бюджет был сверстан исходя из цены $91 за баррель нефти при ожидаемой стоимости сырья $97.

Кроме того, согласно принятым поправкам, если цена на нефть будет выше базовой, избыток доходов будет пополнять Резервный фонд до тех пор, пока его размер не достигнет 7% ВВП. По расчетам Минфина, произойти это должно лишь в 2017 году. После этого нефтегазовые деньги должны разделиться на два потока. Первый потечет в другой суверенный фонд — Фонд национального благосостояния, а второй будет направлен на некие "инфраструктурные и другие приоритетные проекты с ограниченным сроком действия".

Именно нормативный размер Резервного фонда стал причиной споров при подготовке законопроекта о бюджетном правиле ко второму чтению. Минэкономики предлагало ограничить накопление денег уровнем 5% ВВП — для того чтобы раньше (предположительно, уже с 2015 года) начать направлять нефтяные допдоходы на госинвестиции. Думские единороссы поддержали позицию Минэкономики и обещали внести соответствующую поправку при втором чтении. Однако Владимир Путин в последний момент занял сторону Минфина, и единороссам пришлось спешно передумать — бюджетный комитет (редчайший случай) отклонил поправку о 5%, внесенную его председателем Андреем Макаровым и первым вице-спикером Госдумы Александром Жуковым.

Довольный уступкой депутатов глава Минфина Антон Силуанов отметил в пятницу, что планка 7% ВВП для Резервного фонда "была четко определена в послании президента". Начальник господина Силуанова, первый вице-премьер Игорь Шувалов, впрочем, полагает, что полной ясности в этом вопросе все же нет. Уже после голосования в Госдуме он заявил, что дискуссия о 5% в правительстве будет продолжена. По его мнению, проявленный при принятии бюджетного правила "слишком консервативный подход неоправдан". Правительство, по его словам, определится по вопросу — "либо 5%, либо 7%, либо какой-нибудь другой промежуточный порог" — еще до конца года.

Вадим Вислогузов

Минфин отстоял свои два процента