Как рождаются на свет российские законы

Поправки в закон "О СМИ"

Мысль ограничить иностранный капитал в российских СМИ до 20% у депутатов Вадима Деньгина (ЛДПР), Владимира Парахина ("Справедливая Россия") и Дениса Вороненкова (КПРФ) появилась перед утренним заседанием в Госдуме примерно в июне 2014 года. "Три мужика стоят в Думе. Конечно, с утра обсуждается животрепещущая сегодня тема — информационная война. Россию все лупят со стороны американских, европейских СМИ. Нас зацепила эта тема",— рассказывает Деньгин. Вскоре депутаты узнали, продолжает он, от "кого-то из комитета по информационной политике", что частично иностранная медиагруппа Hearst Shkulev Media покупает региональные сайты, в том числе онлайн-газету ngs.ru родного Деньгину Новосибирска. "Это дало нам почву для подозрений, что другие иностранцы, прикрывшись "гламуром и рекламой", могут пройти в российские СМИ",— рассказывает депутат. "А региональные СМИ зачастую очень сильно влияют на местную политику,— вторит коллеге Вороненков.— Сейчас же идет определенное информационное мракобесие, воздействие на умы".

В то же время депутат Парахин утверждает, что он угрозу увидел в некоторых газетах, "слишком либерально" освещавших события на востоке Украины. Во время летних каникул депутаты созвонились и решили осенью внести законопроект. Текст, по их словам, они начали писать где-то в августе, создавался он "недели три". 17 сентября поправки в закон "О СМИ", требующие сократить иностранные доли в СМИ до 20%, появились на сайте Госдумы. В пояснительной записке приводился международный опыт: в США иностранцы могут контролировать не более 25% акций телеканалов и радио, во Франции — не более 20%, в Австралии — не более 20% и т. п. Уже через десять дней Госдума приняла документ в трех чтениях, а 15 октября его подписал президент Владимир Путин.

На вопрос, кто же написал текст законопроекта, вызвавшего панику в медиасообществе, депутаты отвечают по-разному. Вороненков говорит, что он разрабатывал "юридическую составляющую" документа. Деньгин утверждает, что оформить идеи в закон помогали юристы его фракции ЛДПР и профильного комитета Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи. Правда, в аппарате комитета "Власти" заявили, что своих юристов у них нет. Что касается международного опыта, то, по словам Деньгина, он сам вместе с помощником собирал его в интернете. В то же время Парахин рассказывает, что примеры подготовил он, общаясь со своими друзьями-журналистами и издателями во Франции, Швеции, Германии. Их имена депутат назвать отказался.

Как стало известно "Власти", еще в конце марта 2014 года Институт социально-экономических и политических исследований под руководством Дмитрия Бадовского подготовил для администрации президента справку "Обзор мирового законодательства, регулирующего сферу иностранных инвестиций и доли владения в национальных СМИ" (документ есть в распоряжении "Власти"). Серьезно задумываться об ограничении участия иностранцев в российских медиа власти начали практически сразу после присоединения Крыма, говорят источники на Старой площади. В подготовленной институтом Бадовского справке говорится об опыте Австралии, Канады, США, Австрии, Великобритании, Испании, Польши, Франции, Индонезии, Китая, Сингапура, Таиланда, Филиппин, Японии, Израиля и других стран. В ней приведено больше нюансов, чем в пояснительной записке депутатов, но в документах встречаются одни и те же ошибки. Например, в них говорится, что в Испании иностранный капитал на радио и телевидении ограничен 25%, но законодательство страны было смягчено в этом вопросе еще пять лет назад. По данным источников "Власти" на Старой площади, институт Бадовского также подготовил для администрации анализ законодательства России, регулирующего СМИ, и описал социально-политические риски, которые могут возникнуть, если законопроект об ограничении иностранного капитала будет принят. Эксперты, в частности, отмечали, что инициативой будут недовольны владельцы глянцевых журналов и крупных частных телеканалов. Сам Бадовский авторство этих документов комментировать отказался.

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков заявил "Власти", что законопроект был полностью написан депутатами. По словам источников "Власти", текст документа готовился в управлении внутренней политики администрации президента при участии коллег из государственно-правового управления. "Я узнал о нем в конце июля, а где-то в середине августа законопроект обсуждали в определенных кругах. Быстро стало понятно, что все очень серьезно, и для отрасли есть риск, что закон будет принят",— рассказывает президент медиагруппы Hearst Shkulev Media Виктор Шкулев.

Также в июле, перед тем как Госдума ушла на каникулы, правительство внесло поправки в "закон о стратегах" ("О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"). В соответствии с ним, иностранная компания, желающая купить более 50% стратегического предприятия, должна получить разрешение специальной комиссии. Как писала газета "Коммерсантъ" в материале "Стратегические тиражи" от 15 ноября 2014 года, июльские поправки, видимо, нужны были для того, чтобы на время переходного периода будущего закона об иностранном капитале контролировать покупку и продажу крупных изданий. Дело в том, что они существенно расширили список стратегически важных СМИ. Раньше в него попадали теле- и радиокомпании, вещающие "на территории, в пределах которой проживает 50 или более процентов населения субъекта РФ", и печатные СМИ тиражом отдельного номера более миллиона экземпляров. Теперь в список предлагалось включить почти все более или менее крупные газеты и журналы, а порог сделок с иностранцами, которые требуют согласования, снизить до 25%. Поправки были приняты в осенней сессии практически одновременно с законом об ограничении иностранного капитала в СМИ и почти полностью его повторяли. Только он вступал в силу в 2016 году, а изменения в "закон о стратегах" уже вступили в силу и контролируют почти все крупные сделки в СМИ с участием иностранцев.

Из 2383 законопроектов, внесенных депутатами Госдумы VI созыва и сенаторами, законами стали 358
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ

Для представителей отрасли законопроект об ограничении иностранного капитала в СМИ сюрпризом не стал. "Этот вопрос поднимался в начале и в середине 2000-х годов",— рассказывает Виктор Шкулев. Например, изменения в законопроект "о стратегах" — старые инициативы как представителей администрации президента, так и депутатов. Закон "о стратегах" был принят в 2008 году. На стадии его обсуждения были предложения расширить список стратегически важных СМИ. Споры по этому вопросу не утихли и после того, как закон вступил в силу. "Обсуждения по поводу ограничения иностранного капитала в сетевых СМИ и интернет-ресурсах, "имеющих стратегическое значение", были как в Минкомсвязи, так и в других ведомствах. Против выступали не только эксперты отрасли и представители СМИ, но и некоторые министерства",— говорит один из участников этих обсуждений. По его словам, инициатива исходила от бывшего на тот момент первым заместителем главы администрации президента Владислава Суркова. "Аргумент был единственным,— продолжает источник.— СМИ, интернет, прочие объекты (конкретно речь шла про крупные типографии) — стратегически важные активы, и должны контролироваться "нами"". Бывшие сотрудники Суркова утверждают, что дискуссии шли тогда только о крупных интернет-компаниях, чья аудитория стремительно росла ("Яндекс", Mail.ru), и набирающих обороты социальных сетях. Однако уже в 2010 году в Госдуму был внесен законопроект депутата-единоросса Анатолия Губкина, который предлагал сделать стратегически важными все радио и телевидение, печатные СМИ и "оказание социально значимых услуг в сети интернет" — то есть почтовые и поисковые сервисы, файлообменники, YouTube и подобные ему сайты, соцсети.

Бывший депутат Губкин, ныне начальник управления по взаимодействию с Федеральным собранием РФ ОАО "Газпромнефть", рассказывает, что коллеги-депутаты и "люди, работающие в этом бизнесе" показали ему некую справку, в которой говорилось, что иностранцы скупают ведущие медиа в российских регионах. Имена показавших, как и регионы, он назвать отказался, сказав лишь, что областей, где крупными местными СМИ владели иностранцы "через посредников или напрямую", было семь-восемь. По словам Губкина, его законопроект поддержала Федеральная антимонопольная служба и Минэкономразвития, но дальше комитета он не пошел. Автор считает, что тогда "документ не был рекомендован администрацией президента и правительством": "На дворе стоял 2010 год, инвестиции только начали стабилизироваться после кризиса — и решили, что политически мы законопроектом отпугнем иностранных инвесторов". Бывший вице-президент Гильдии издателей периодической печати Василий Гатов вспоминает, что в 2010-м законопроект не поддержали ни Минкомсвязи, ни Роспечать: "А про издательское сообщество и говорить нечего, они сразу сказали властям, что на Западе это будет воспринято ужасно".

Спустя четыре года депутаты Деньгин, Вороненков, Парахин слово в слово и тоже без какой-либо конкретики повторяют слова Губкина о скупке иностранцами региональной прессы. Разговоры об этом, как тогда, так и сейчас, считает Гатов, велись больше "для прикрытия". Это подтверждают и источники "Власти". По словам собеседника в администрации, нынешние поправки в закон "О СМИ" "из числа тех законов, которые направлены на защиту государства, особенно после присоединения Крыма". Поэтому законопроект об ограничении иностранного капитала в СМИ с журналистами и медиаменеджерами уже никто не обсуждал. "Мы знали, что сообщество отреагирует в любом случае не очень хорошо. Это и так абсолютно понятно",— объясняет народный избранник Вороненков. По словам депутатов-авторов, цифра 20% была взята как среднее арифметическое из проанализированного зарубежного опыта "развитых стран", к тому же этот показатель меньше, чем блокирующий пакет акций в 25%. Собеседник в администрации заявил, что за основу "просто взят самый низкий порог" из зарубежного законодательства.

Авторы поправок в закон "О СМИ" Владимир Парахин (на фото), Вадим Деньгин и Денис Вороненков расходятся во мнениях о том, кто именно их писал

Закон о компенсации

"У власти есть разделение в законопроектной деятельности,— говорит бывший депутат Госдумы Геннадий Гудков.— Администрация следит за политическими вопросами: вопросами выборов, муниципальных отношений, прав и свобод граждан. А экономические вопросы администрация оставляет для правительства". Внутри администрации законопроектами занимаются несколько управлений. Одно из самых важных и самых многочисленных — государственно-правовое управление (ГПУ), его штат — около 150 сотрудников. В ГПУ работают квалифицированные юристы, но людей "с улицы" там нет, утверждает Гудков. По словам экс-депутата, при работе над законопроектами он сталкивался с прикомандированными к ГПУ сотрудниками правоохранительных органов. "Формально их задача — помогать управлению и работать в его составе, неформально, я думаю, защищать интересы своих ведомств, вовремя включать тормоза при ходе каких-то законопроектов, подготовить нужные силовым ведомствам поправки",— считает Гудков. Правда, в последние годы сотрудников "в погонах" в ГПУ стало меньше, рассказали "Власти" два чиновника, сотрудничавшие с управлением. В самом управлении на вопросы "Власти" не ответили.

Формально, согласно положению об управлении, оно готовит законопроекты, которые вносятся от имени президента (так, глава управления Лариса Брычева заявляла, что была "последней рукой" при подготовке объединения Верховного и Высшего арбитражного судов), заключения президента об отклонении или подписании инициатив и правовой анализ всех законопроектов, принятых Госдумой в первом чтении. Сотрудничество депутата с управлением и согласование с юристами ГПУ текста законопроекта до его внесения — залог легкого прохождения документа, утверждает один из депутатов.

Бывает, ГПУ блокирует прохождение законопроекта, присылая на него в Думу отрицательный отзыв. Случаются битвы заключений ГПУ и правительства во время прохождения законопроекта в Госдуме: например, в 2009 году ГПУ критиковала одобренный вице-премьером Виктором Зубковым законопроект "О торговле", а в 2013-м — разработанный правительством и принятый в первом чтении закон о государственно-частном партнерстве (он до сих пор не дошел в Госдуме до второго чтения). Однако директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Талия Хабриева полагает, что мнения чиновников чаще всего совпадают: ""Сырые", непроработанные или избыточные законодательные инициативы не имеют шансов стать законами".

Именно юристы ГПУ написали закон о бюджетных компенсациях российским гражданам за "неправосудные решения иностранных судов", прозванный в СМИ "законом Ротенберга" и формально внесенный единороссом Владимиром Поневежским, утверждает источник "Власти" в администрации президента. По первоначальной задумке законопроект должен был стать символом защиты суверенитета российского права и демонстрацией Западу намерений России в случае принятия им санкций. Никто не ожидал, что силами оппозиции он превратится в антинародный и вызовет такой общественный резонанс, говорят собеседники "Власти". Сейчас срок предоставления поправок к законопроекту продлен до 30 января 2015 года, не исключено, что документ так и останется в Думе. В государственно-правовом управлении администрации президента от комментариев об авторстве законопроекта отказались, официальный отзыв в Думу на инициативу после первого чтения управление также не прислало. По словам Пескова, администрация к данному законопроекту не имеет отношения.

В последние годы сотрудников "в погонах" в ГПУ стало меньше, рассказали "Власти" два чиновника, сотрудничавшие с управлением

Публично авторство законопроекта на себя взяло только правительство. Пресс-секретарь премьера Наталья Тимакова сообщила "Власти", что Дмитрий Медведев давно обдумывал эту инициативу и дал поручение экспертам и депутатам проработать вопрос. В ходе Санкт-Петербургского юридического форума в мае 2013 года председатель правительства говорил, что "судопроизводство... зачастую используется как инструмент политического давления на то или иное государство, которое представляет то или иное юридическое лицо". "Сейчас идет подготовка специального закона об имущественном иммунитете государства. Он позволит установить современные, достаточно четкие правила обращения взыскания на имущество иностранного государства в рамках российской юрисдикции",— сообщил тогда он.

Источник в аппарате правительства утверждает, что законопроект по личному поручению Медведева мог быть написан экспертами Высшего арбитражного суда (ВАС, в 2014 году он прекратил свое существование, объединившись с Верховным судом). Однокурсник Медведева Антон Иванов, будучи председателем ВАС, неоднократно заявлял о необходимости приоритета национального права над международным и еще в 2012 году, выступая на юридическом форуме, предлагал ввести процедуру, позволяющую российскому суду определять, не превысил ли зарубежный суд свою компетенцию. Но ни лично Иванов, ни эксперты суда не были разработчиками этого документа, хотя председатель в целом концепцию поддерживал, уверили "Власть" несколько бывших сотрудников арбитражного суда. Судьи ВАС к тому же дважды написали на законопроект отрицательный отзыв.

Депутаты этот законопроект безуспешно вносили в Госдуму трижды. В первый раз — в феврале 2013 года под авторством бывшего эсера, ныне активиста "Общероссийского народного фронта" Михаила Старшинова. Тогда председатель Думы определил законопроект для рассмотрения в комитет по уголовному и арбитражному законодательству Павла Крашенинникова. В качестве соавторов свои подписи под законопроектом поставили близкие соратники заместителя главы управления по внутренней политике администрации президента Радия Хабирова — сенатор Константин Цыбко и депутат Иршат Фахрединов. Комитет отклонил законопроект из-за отсутствия заключения правительства. Всего через несколько дней после этого Дмитрий Медведев заявил, что аналогичный документ находится в разработке.

Мы попили вот так же, как с вами, дружески кофе. Он говорит: "Ген, будь другом, нужно внести вот это, вопрос согласован"

Второй раз, весной 2014 года, законопроект внес зампред комитета по конституционному законодательству и госстроительству, бывший заместитель генпрокурора Москвы и бывший прокурор Коми Владимир Поневежский. На этот раз председатель Госдумы Сергей Нарышкин отправил документ на рассмотрение в "родной" комитет Поневежского. На запрос "Власти" о том, почему один текст проходил в разных комитетах, спикер не ответил. Текст законопроекта Поневежского отличался от текста законопроекта Старшинова всего парой слов, и правительство снова написало отрицательный отзыв.

Осенью 2014 года Поневежский внес свой проект снова. Законопроект прошел экстренное одобрение комитета (спустя пять дней после внесения), получил положительный отзыв правительства (со второго раза), положительное голосование в первом чтении и прозвище "закон Ротенберга" (так как внесен был на следующий день после ареста имущества бизнесмена в Италии). Метавшийся полтора года между депутатами законопроект стал, по данным "Медиалогии", самым цитируемым законопроектом октября 2014 года.

Сами депутаты не могут объяснить, как у одного и того же документа оказались разные авторы и почему его судьба так изменилась. Депутат Старшинов называет свою неудачу в 2013 году "загадочным стечением обстоятельств" и не может вспомнить, почему он решил написать этот законопроект. Депутат Поневежский утверждает, что идея пришла ему в голову после приема граждан в отделении "Единой России" в Крыму весной 2014 года, когда он понял, что у новых российских граждан осталось имущество на территории Украины, которое может быть несправедливо отобрано украинским судом. Почему его инициатива слово в слово повторяет законопроект Старшинова полуторагодичной давности, он не знает, но полагает, что "так бывает". Скорость одобрения проекта осенью 2014 года он объяснил новыми политическими обстоятельствами. Старшинов заверил "Власть", что текст закона написал сам, а Поневежский назвал документ "коллективным творчеством" с юристами аппарата комитета по госстроительству (в аппарате комитета найти соавтора Поневежского "Власти" не удалось). Депутат Дмитрий Гудков, один из первых депутатов из оппозиции, поднявший шум по поводу так называемого "закона Ротенберга", утверждает, что текст законопроекта "100% выброшен через "Единую Россию" из Кремля".

Поиски авторов

За "выбрасывание" проектов из Кремля и обеспечение их прохождения в Думе отвечает управление по внутренней политике (УВП), самое многочисленное управление администрации, в штате которого числится более 200 сотрудников. В случае с "законом Ротенберга" его сотрудники были не авторами, а лишь проводниками документа в парламенте, считает источник "Власти" в администрации президента, то есть специалисты управления попросили депутатов подписаться под инициативой и обеспечили положительное голосование за него "Единой России". Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков такую возможность отрицает. "Как администрация может вмешиваться в законотворческую деятельность?" — недоумевает он. Однако для управления по внутренней политике это обычная практика, утверждают собеседники "Власти" в Госдуме. По их словам, к числу законопроектов, которые сотрудники УВП не разрабатывали, но обеспечивали их внесение и принятие в Думе, можно отнести, в частности, пакет "антитеррористических" поправок или запрет рекламы на кабельных телеканалах.

Геннадий Гудков рассказывает, что он по просьбе администрации вносил законопроект только один раз, в декабре 2008 года. Тогда парламентария пригласил к себе в кабинет сотрудник УВП в Госдуме, который тогда сидел "в президентской ложе" (его фамилии бывший депутат не назвал). "Мы попили вот так же, как с вами, дружески кофе. Он говорит: "Ген, будь другом, нужно внести вот это, вопрос согласован"",— вспоминает Гудков. Представитель администрации показал Гудкову законопроект, возвращающий на телеэкраны рекламу пива на один год, и объяснил, что во время кризиса "бюджет телеканалов обвалился" и им нужно помочь. Экс-депутат прочел текст и согласился. Однако законопроект неожиданно вызвал резкую критику в Госдуме. "Группа товарищей из управления внутренней политики, видимо, не до конца проработала этот вопрос, и когда в Думе начались колебания, они отказались от своих слов, а я снял с него подпись",— рассказывает Гудков. Получить комментарий УВП по этому вопросу "Власти" не удалось. В июле 2014 года аналогичные поправки в законопроект "О рекламе", разрешающие до января 2019 года в связи с чемпионатом мира по футболу рекламу пива в прессе, на стадионах и в спортивных телетрансляциях, были приняты Госдумой за неделю (по словам пресс-секретаря президента Дмитрия Пескова, администрация в его разработке никак не участвовала).

Единого механизма выбора того, кто из депутатов внесет какой законопроект, не существует, говорят источники "Власти". Иногда авторов подбирают по "формальному" признаку принадлежности к комитету (председатель комитета СФ по госстроительству Андрей Клишас — автор поправки, снижающей минимальное число депутатов заксобраний, председатель комитета по безопасности Ирина Яровая — проводник "антитеррористического" пакета). Зачастую, особенно когда законопроект должен показать "единство фракций по вопросу", ответственного депутата по просьбе сотрудников управления по внутренней политике выбирает руководитель фракции. Например, рассказывает источник "Власти" в Госдуме, ЛДПР и КПРФ (как формально оппозиционным фракциям) обычно дается больше свободы в выборе авторов. "Они особые, чтобы сохранить им имидж оппозиционности, им самим разрешается дать "автора"",— иронизирует собеседник "Власти". УВП даже может написать депутатам тезисы публичной защиты инициатив, если парламентарии сами не справляются с этой задачей.

Сотрудники управления по внутренней политике не только проводят законопроекты в Думе, но и пишут некоторые из них

Сотрудники управления по внутренней политике не только проводят законопроекты в Думе, но и пишут некоторые из них. Формально — лишь те политические инициативы, которые вносятся президентом. Неформально — все происходит примерно как в случае с ограничением иностранного капитала в СМИ. В управлении, например, разрабатывали ужесточающие поправки в законы о митингах и шествиях (внесены депутатом Александром Сидякиным), об уголовной ответственности за призывы к сепаратизму, совместно с ГПУ писался ответ на "акт Магнитского", рассказывали "Власти" несколько источников в администрации президента. Иногда обсуждения законопроектной деятельности проходят с привлечением представителей отраслей или внешних и ведомственных экспертов. Так, например, осенью 2013 года именно в УВП была собрана рабочая группа по доработке антипиратского законодательства, в которую вошли правообладатели и представители интернет-индустрии. Закон об НКО — "иностранных агентах" писался неформальной рабочей группой в УВП с привлечением ведомственных специалистов из Минюста и правоохранительных органов. По словам одного из близких к разработчикам законопроекта источников, свои рекомендации давала и директор некоммерческой организации "Институт внешнеполитических исследований и инициатив" Вероника Крашенинникова (на запрос "Власти" не ответила). А зарубежный опыт описывал Институт законодательства и сравнительного правоведения (его директор это опровергает). Само название "иностранный агент" спустило экспертам и чиновникам УВП кремлевское руководство и дало задачу придумать, как ввести его в законодательство, рассказывает близкий к разработчикам источник. В результате была придумана формулировка по аналогии с налоговым законодательством: "исполняющий функции иностранного агента". Пресс-секретарь президента заявил, что не знает об участии администрации в разработке этого законопроекта.

Для подготовки политических инициатив администрация президента привлекает отдельные некоммерческие фонды. Так, большую роль в работе над политической реформой сыграл все тот же Институт социально-экономических проблем экс-сотрудника администрации президента Дмитрия Бадовского (фонд является официальным оператором президентских грантов на НКО), он же чаще всего готовит для администрации заключения о рисках принятия той или иной инициативы, причем необязательно политической. Например, недавно фонд анализировал риски принятия закона о территориях опережающего развития. В прошлом году при фонде был создан специальный Центр содействия законотворчеству для подготовки и обсуждения законопроектов "Общероссийского народного фронта" (ОНФ), возглавил его профессор ВШЭ Вадим Виноградов.

Реформа РАН

"Я всегда сравниваю законотворчество с процессом написания картины, потому что маленькие нюансы могут изменить текст и содержание. Например, использование другого падежа, множественное или единственное число, наличие или отсутствие запятой",— говорит первый заместитель министра образования и науки Наталья Третьяк, курирующая правовой департамент министерства. Закон, создающийся министерствами, как правило, проходит сложную процедуру согласования с другими ведомствами и нередко с администрацией президента.

Плодом тесного сотрудничества администрации и правительства стал, например, законопроект о реформе Российской академии наук (РАН). В его разработке участвовали и сторонние эксперты. Отдельные положения обсуждались еще при министре образования Андрее Фурсенко. Например, министерство Фурсенко требовало создать специальный наблюдательный совет для РАН и отдать вопросы финансирования и управления имуществом академии на решение профильных министерств. Мнение Фурсенко, ныне помощника президента, поддерживал все эти годы и его преемник на посту министра образования Дмитрий Ливанов. О необходимости реформы РАН он написал несколько статей в журнал "Эксперт", когда еще был ректором Московского института стали и сплавов. И когда единомышленники заняли ключевые посты в сфере образования (Ливанов в правительстве, а Фурсенко в администрации), им, видимо, удалось получить у руководства страны согласие на проведение реформы. О реформе РАН и готовом законопроекте заявил на заседании правительства Дмитрий Медведев 27 июня 2013 года. "Понятное дело, одного автора там быть не может, как и у любого законопроекта. Эта реформа была темой номер один в моей повестке",— говорит спустя полтора года в интервью "Власти" Дмитрий Ливанов. Он стал министром образования в конце мая 2012-го и уже в следующем месяце, по его словам, согласовал реформу с премьер-министром Дмитрием Медведевым. Ливанов создал "неформальную группу" из нескольких человек под руководством своего заместителя Игоря Федюкина (через год тот уйдет в отставку и сейчас "не готов комментировать" тему реформы РАН). "Группа никак не была формализована. Это просто люди, эксперты и юристы, которых я знал,— объясняет министр.— Они получили задачу на разработку концепции и самого законопроекта. То есть все, что нужно для проведения этой реформы". Медведеву свою концепцию Ливанов и его эксперты показали в октябре-ноябре 2012 года. В ней предлагалось объединить не три академии, а все шесть, и сделать из РАН "что-то вроде Общества научных исследований имени Макса Планка (немецкая научно-исследовательская организация)", которое бы само собой управляло. Параллельно над концепцией законопроекта работала администрация в лице Андрея Фурсенко, рассказывает источник, близкий к разработке реформы. Со стороны помощника президента в подготовке текста, по словам собеседника "Власти", участвовал, например, генеральный директор Российского научного фонда Александр Хлунов (публично отрицает причастность к авторству реформы). После того как у Ливанова была готова концепция законопроекта, Дмитрий Медведев попросил его "окончательно синхронизировать эти вопросы" с администрацией. "И тогда уже вместе с Фурсенко и с его коллегами эти документы разрабатывались. Было понятно, что реформа резонансная, и она прошла бы только в случае, если бы была единая позиция у правительства и администрации президента. Участвовало не только управление Фурсенко, но и другие управления администрации. Мы делали экспертную работу, обсуждали риски. В итоге в нашем законопроекте что-то поменялось, но не его концепция. В конце весны 2013 года текст в том виде, в котором он был внесен в Государственную думу, и появился,— рассказывает Ливанов.— Он шел вне обычных рамок, там были и особые процедуры. Когда текст был окончательно согласован, было принято решение, что правительство будет вносить этот законопроект". Источник "Власти" говорит, что "последняя рука" при согласовании итогового текста документа принадлежала администрации и Андрею Фурсенко.

По словам источника, близкого к разработке реформы, сам текст писался довольно быстро, иначе "академическое лобби не дало бы ее провести"

Ни сторонние эксперты, ни представители РАН в обсуждениях законопроекта не участвовали. Чиновники, по словам Ливанова, старались сделать все, чтобы о законопроекте не было известно ничего до заседания правительства в конце июня. По словам источника, близкого к разработке документа, сам текст писался довольно быстро, иначе "академическое лобби не дало бы ее провести". То, что текст будет вносить правительство, решили тоже в последний момент, "хотя обсуждались и другие субъекты законодательной инициативы". "В реальности получилось, что текст был не очень хорошо юридически проработан, не было нормальной пропагандистской подготовки",— говорит собеседник "Власти", знакомый с ходом принятия законопроекта. В итоге даже потенциальные сторонники реформы отнеслись к тексту сухо. Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России, дающий правовую оценку проектам правительства после их внесения в Госдуму, дал законопроекту отрицательный отзыв. "Мы посмотрели — и схватились за голову,— рассказывает ведущий сотрудник института Влада Лукьянова.— Непонятно было, в какой форме будет существовать академия, то ли это какая-та общественная организация, то ли просто объединение ученых. А главное, это никак не сочеталось с формами организаций, которые предлагал Гражданский кодекс". Начались бесконечные круглые столы, дискуссии в правительстве и РАН, в общественных советах, в Общественной палате. Законопроект приняли во втором чтении, но потом вернули обратно. "С такими сложными поправками редко сталкиваешься. Даже закон "Об образовании", несмотря на объемность, шел проще",— говорит замминистра образования Третьяк.

Часто для разработки законопроектов министерствами и ведомствами хватает штатных юристов. По словам директора департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития Алексея Херсонцева, точечные изменения законов — если основанием для их разработки является поручение правительства и президента — полностью готовятся сотрудниками министерства. "Привлечение для таких задач каких-то внешних консультантов или разработчиков только усложнит и затормозит процесс",— говорит он. Под председательством вице-премьера и руководителя аппарата правительства Сергея Приходько работает комиссия по законопроектной деятельности, в чьи задачи входит в том числе согласование вносимых правительством законопроектов и формулировка правительственной позиции по другим инициативам.

Когда не хватает штатных юристов, государство привлекает для разработки законопроектов сторонние организации. За 2013-2014 год федеральные органы исполнительной власти потратили около 300 млн руб. на госзакупки разработок в области законодательства и права, показывает статистика, составленная по запросу "Власти" специалистами Комитета гражданских инициатив и портала "Госзатраты" (подробнее о том, кто становится автором новых законопроектов, см. справку ниже).

Одна из самых крупных таких организаций — Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве. Институт находится на балансе управделами президента и финансируется из бюджета, государственное задание ему формирует Министерство образования и науки. Кроме средств, предусмотренных в бюджете, институт ежегодно получает госзаказы: только за 2014 год он выиграл государственных тендеров на сумму 67,7 млн руб. Общую сумму бюджетных доходов структуры, в которой работает 250 человек, оценить сложно. Задекларированный доход директора института за 2013 год составил более 33 млн руб. С 2001 года институт возглавляет Талия Хабриева, вице-президент РАН, один из представителей России в Венецианской комиссии и научный консультант Сергея Нарышкина и Сергея Собянина на соискание ученых степеней. В интервью "Власти" Хабриева настаивает на том, что большая часть работы юристов института проходит по регламенту, после официальных обращений министерств и правительственной комиссии по законопроектной деятельности. "Позвонить и сказать "Сделайте!" даже самый любимый мой министр не может",— утверждает она. Хабриева уверяет, что непосредственно в разработке законопроектов институт участвует редко: "Как мы можем давать экспертизу на законопроект, если сами будем участвовать в его написании?" Иногда, уточняет она, сотрудники института участвуют в каких-то обсуждениях "в личном качестве". Так, сама Хабриева принимала участие в разработке законодательства о национальных культурных автономиях.

Сколько юристов в российском парламенте

ГосдумаСовет федерации

Юристы	40 (8,9%)	47 (27,6%)
Кандидаты юридических наук	14 (3,1%)	15 (8,8%)
Доктора юридических наук	3 (0,7%)	3 (1,8%)

Личная инициатива

Несмотря на доминирующую роль правительства и администрации в законотворческих вопросах, большая часть инициатив исходит от самих депутатов, и некоторые из них даже принимаются (см. график ниже). Парламентарий Дмитрий Гудков считает, что после присоединения Крыма в Госдуме "по политическим вопросам все едины". "Все должны сплотиться вокруг президента, вокруг враги, и нас окружили, скоро Америку затопит, и поэтому американцы хотят завоевать землю на Байкале. Я шучу, конечно, но смысл такой",— говорит он. Однако по социальным и экономическим вопросам у депутатов осталась возможность продвинуть свой законопроект.

За помощью в подготовке законопроекта депутаты могут обратиться в правовое управление Госдумы, где не пишут законы, но могут уточнить формулировки. В управлении работает сто человек, большинство из них — еще со времен Верховного совета СССР, рассказывает "Власти" его руководитель Михаил Деменков. Сотрудники управления рассматривают и оценивают законопроект на каждом этапе его прохождения, при внесении и после каждого чтения. Деменков, проработавший в аппарате Госдумы уже 24 года, не считает, что качество законопроектной работы депутатов за последнее время сильно изменилось. Примеры законодательного беспредела он может вспомнить в каждом созыве: "Несколько лет назад депутаты решили сделать законом Правила дорожного движения. Взяли правила из "Консультант плюс", написали сверху "Федеральный закон", распечатали, причем дословно. И прямо в тексте законопроекта было написано: "Комментарий "Консультант плюс""". Законопроект принят не был (о борьбе с законотворческой безграмотностью среди депутатов см. справку ниже).

В начале 2012 года, когда волна протестных настроений после думских выборов 2011-го спала, а победа Владимира Путина на президентских выборах становилась все более предсказуемой, на закрытом совещании с политологами Вячеслав Володин, назначенный незадолго до этого первым заместителем главы администрации президента, сформулировал задачи, стоящие перед новой Думой. Парламентская повестка должна увести дискуссии с улиц — таким, по словам одного из участников этой встречи, был главный тезис Володина. Обещание сделать Думу местом для обсуждений дал на первом заседании в декабре 2011-го и новый спикер парламента Сергей Нарышкин (в пику крылатому выражению своего предшественника о том, что Дума — "не место для дискуссий").

Политическую ответственность за происходящее несет только и исключительно Дума, хотя сама по себе она не может сделать ни один проект законом

К концу 2014 года поставленная Володиным задача была решена довольно своеобразным образом: депутаты всех фракций соревнуются в законодательных инициативах от запрета хождения иностранной валюты до введения понятия "враг народа", но абсолютно единодушно голосуют по действительно спорным вопросам вроде присоединения Крыма. "Ощущение, что Дума производит непрерывный поток безумных законотворческих инициатив, объясняется несколькими причинами. С одной стороны, в последние годы многократно усилилось публичное внимание к парламенту и его работе — это следствие общественного подъема 2011-2012 годов. С другой — медиа по-прежнему не в состоянии понять разницу между внесенным проектом и принятым законом, а также между принятием в первом чтении и финальным одобрением. Только единичные вылупившиеся черепашки доберутся до спасительного моря, большинство по дороге съедят крабы и чайки, но в СМИ часто сообщается даже не о внесенных проектах, а намерении депутатов их внести,— объясняет доцент Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман.— Наконец, палата действительно время от времени одобряет законы, которые портят жизнь гражданам. Некоторое их количество бывает внесено депутатами, но большая часть — правительством и президентом, а политическую ответственность за происходящее несет только и исключительно Дума, хотя сама по себе она не может сделать ни один проект законом. Нигде не видно заголовков "Президент запретил иностранцам владеть СМИ", хотя финальная подпись на любом законе — его".

Олег Михеев ("Справедливая Россия") — абсолютный лидер по числу законопроектов среди парламентариев: на его счету уже около 200 депутатских инициатив. Законопроекты ему помогает писать помощник — 30-летний выпускник ГКА имени Маймонида и бывший сотрудник консалтинговой группы "Экон-Профи", консультирующей по вопросам игорного бизнеса, Виталий Едлин. Со своим будущим начальником он встретился на передаче "Право голоса" на телеканале ТВЦ в 2012 году, где обсуждалась инициатива Михеева об ограничении количества плохих новостей. "Я не один человек, который здесь работает,— рассказывает "Власти" Едлин.— Здесь целая группа юристов. Есть еще отделение партии в Волгограде, там тоже работают юристы, но я всех не знаю". Большинство предложений депутата Михеева генерируются из новостной повестки, признает Едлин: "Каждый из нас мониторит новости, и каждому приходят в голову какие-то идеи. Это может быть звонок от Олега Леонидовича, а может быть и запрос от общественных организаций, с которыми мы работаем" (помощник назвал, в частности, несколько обществ защиты животных). Несмотря на жгучую законотворческую и медийную активность Михеева, инициативы за его подписью по достоинству коллегами не оценены: на счету парламентария не более десятка принятых законопроектов за его подписью. Руководитель думской фракции "Справедливая Россия" Сергей Миронов оценивал работу своего продуктивного коллеги так: "У него есть хорошая группа юристов, хорошая группа пиарщиков, которые говорят ему так: "Олег Леонидович, самый плохой комментарий в прессе, который идет в минус политику, это некролог, а все остальное — это в плюс: чем больше будет некой скандальности, чем больше вас будут обсуждать, тем больше ваша фамилия будет на слуху"".

Близкий к администрации президента источник "Власти" утверждает, что искусственно интерес к Госдуме нынешнего созыва никто не повышает. Дело в принципиально ином подходе к работе с Федеральным собранием. "Володин хочет переформатировать элиту, он хочет, чтобы все работающие люди стали специалистами и чтобы по одномандатным округам в следующем созыве прошли люди, которые смогут победить,— утверждает собеседник "Власти".— Раньше здесь была система, при которой депутаты все должны были согласовывать досконально, глубоко и жестко. Володин эту ситуацию полностью отпустил для того, чтобы депутаты понимали свою ответственность, в том числе и оппозиционные. Если людей постоянно ограничивать, бить колотушкой и оставить их без ответственности, они будут маргинализироваться. Депутатам просто дают возможность показать себя, в том числе на камеру и на будущее".

Кто еще пишет законопроекты

Тендеры в области права от министерств и ведомств выигрывают как небольшие компании (например, юридическая фирма "Рес-Лекс" за 1,7 млн руб. разрабатывает по заказу МЧС правила безопасности на магистральных трубопроводах), так и крупные вузы (Высшая школа экономики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ — РАНХиГС, федеральные университеты). Один только аппарат Государственной думы постоянно заказывает исследования по совершенствованию законодательного процесса. За последние полгода аппарат нижней палаты парламента провел не менее десятка тендеров на разработку законодательства. 600 тыс. руб. досталось РАНХиГС за разработку законодательства о доступности медицинских услуг, 1,5 млн руб.— Московскому государственному юридическому университету им. О. Е. Кутафина за научно-исследовательскую работу о развитии правовой системы в России, 600 тыс. руб.— Институту народнохозяйственного прогнозирования РАН за анализ законодательных аспектов импортозамещения и исследование антироссийских секторальных санкций, еще 127 тыс. руб.— РАНХиГС за повышение квалификации госслужащих по законотворчеству и парламентской деятельности. 1,21 млн руб. в сумме достались Институту законодательства и сравнительного правоведения за мониторинг социально-экономического законодательства, анализ международного законодательства и исследование "систематизации и модернизации" законодательной базы за период 1994-2004 годов. 550 тыс. руб. получила ВШЭ за анализ законодательной базы в области интернета у государств--членов Совета Европы и разработку возможностей ее применения для совершенствования российских законов. МГУ им. М. В. Ломоносова получил контракт на 510 тыс. руб. за работу "Вопросы повышения продолжительности жизни и активного долголетия и их отражение в законодательстве". РЭУ им. Г. В. Плеханова за 550 тыс. должен написать исследование "Права человека в России: традиции, современное состояние, перспективы". Управделами президента ежегодно проводит общий тендер на научно-исследовательские работы: так, 2013 году Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина за 1,8 млн руб. должен был разработать совершенствование нормативно-правовой базы по госорганам и национальной безопасности, Институт законодательства при правительстве за 1,1 млн руб. должен был исследовать международный опыт в сфере молодежного законодательства, ИГП РАН в общей сложности выиграл 4,5 млн руб. на исследование правовых аспектов внутренней миграции, вопросов гражданства и нарушений миграционного законодательства. Множество разработок законопроектов, которые правительство и администрация заказывают сторонним структурам, скрыты в общих заказах на аналитическую работу.

Закон о законах

Чиновники и эксперты регулярно обсуждают возможность приведения законотворческого процесса к единообразию и юридическим стандартам. Так, Институт сравнительного правоведения и законодательства уже много лет лоббирует принятие отдельного закона "О нормативно-правовых актах", который бы регламентировал планирование, написание и принятие законопроектов. В конце декабря 2014 года Министерство юстиции опубликовало на едином портале раскрытия правовой информации текст законопроекта "О нормативно-правовых актах". Проект описывает систему, виды, формы и иерархию законов, планирование законопроектной деятельности и лексические требования к текстам (не допускается использование эпитетов, устаревших выражений и т. п.) "Принятие такого закона способно существенно оптимизировать процесс подготовки нормативных правовых актов на всех уровнях публичной власти, улучшить их качество,— считает директор Института законодательства и сравнительного правоведения Талия Хабриева.— Что касается перспективы того, чтобы Государственная дума вернулась к рассмотрению закона о нормативных правовых актах, по моему мнению, это может произойти в обозримой перспективе с учетом тех реальных мер по совершенствованию правотворческой деятельности в нашей стране, которые принимаются Государственной думой и ее председателем Сергеем Нарышкиным".

Законодательная рецептура – Власть – Коммерсантъ