Слияние регуляторов, отвечающих за тарифную и антимонопольную политику, противоречит мировому опыту

После 20 лет существования в России упразднили независимый орган тарифного регулирования – Федеральную службу по тарифам, ее функции переданы Федеральной антимонопольной службе. Нужен ли был независимый тарифный регулятор и каковы могут быть последствия такого решения?

Идеи создания в России профессиональных органов ценового регулирования монополий активно продвигались еще в начале 1990-х усилиями МВФ и Всемирного банка. И это было правильно: государство после общей либерализации цен сохранило за собой значительные полномочия по их регулированию в целом ряде сфер, однако прозрачные процедуры и методология такого ценового регулирования отсутствовали. Методы Госкомцен СССР в рыночной экономике не работали, а регулирование «по наитию» (по сути, в виде проштамповки ценовых заявок госмонополий – вчерашних советских министерств) наносило экономике значительный ущерб, рост регулируемых тарифов часто опережал инфляцию.

При выработке рекомендаций для России был учтен мировой опыт регулирования монополий.

Суть его в том, что регулирование тарифов должно быть прозрачным для общества и не должно подчиняться ни интересам монополий, ни политической конъюнктуре – с одной стороны, обеспечивать монополистов необходимой выручкой для функционирования и развития, а с другой – ограничивать их чрезмерные аппетиты. Чтобы совместить достижение этих целей, в разных странах постепенно формировалась система регулирующих комиссий, наделенных функциями по рассмотрению ценовых заявок монополий и споров в тарифной сфере фактически в режиме отдельного квазисудебного производства. Со своей методологией, процедурами слушаний, гарантиями доступа общественности к материалам тарифных дел. В зависимости от страны система может немного отличаться, но суть одна. Гарантии успеха работы этих комиссий – независимость от политической власти и следование одним лишь нормативным процедурам (это очень похоже на принцип независимости Центробанка).

В этом же русле в середине 1990-х в России были созданы три ценовые регуляторные службы – Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), Федеральная служба по контролю естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ) и Федеральная служба по контролю естественных монополий в области связи (ФСЕМС), в первой из них (ФЭК) довелось работать автору этих строк. Практически с самого начала создание подобных служб резко саботировалось руководством правительства: как так, какие-то органы будут самостоятельно определять цены, не спрашивая руководство страны? Мания централизации принятия решений и микроменеджмента, широко распространенная среди постсоветской бюрократии, не давала власти спокойно принять эту идею. При Викторе Черномырдине работа этих служб фактически саботировалась, их толком не удалось даже сформировать, и оживилась она только с приходом в 1997 году в правительство Бориса Немцова, который хорошо разбирался в этой сфере и сформировал такие независимые регулирующие органы у себя в Нижнем Новгороде, по сути опережая федеральную власть. С приходом к власти правительства Евгения Примакова атаки возобновились: первый вице-премьер Юрий Маслюков выступил с предложением ликвидировать независимых тарифных регуляторов и подчинить их созданному при Примакове Министерству по антимонопольной политике, которое тогда возглавил коммунист Геннадий Ходырев. Против этой идеи резко выступил МВФ, и Примаков, опасавшийся испортить отношения с фондом, повел себя осторожно. Однако с приходом в Белый дом премьера Сергея Степашина в мае 1999 года все независимые тарифные службы были-таки ликвидированы и переподчинены антимонопольному министерству.

Парадоксальным образом, несмотря на упорную борьбу кабинетов Примакова и Степашина с независимыми тарифными регуляторами, именно они фактически заморозили тарифы монополий и тем самым внесли важный вклад в стабилизацию экономической ситуации после дефолта, помогли сбить инфляцию – новая система регулирования начала оправдывать себя. Напомню, что после дефолта монополии жестко лоббировали автоматическую индексацию тарифов в соответствии с галопирующей тогда инфляцией, и врио премьера Черномырдин в сентябре 1998 года это активно поддерживал (нас пытались заставить подготовить «обоснования убытков естественных монополий» от сдерживания тарифов). Пойди правительство на такую индексацию, выбираться из дефолтной ямы пришлось бы дольше.

История пертурбаций на этом не закончилась: под давлением МВФ уже премьер Владимир Путин в 1999 году восстановил Федеральную энергетическую комиссию, которая просуществовала до 2004 года и усилиями Германа Грефа забрала у антимонопольщиков полномочия по регулированию в сфере транспорта и связи. В 2004 году в ходе нового витка административной реформы ФЭК была преобразована в Федеральную службу по тарифам, которую тоже сначала хотели подчинить Минэкономразвития, но вскоре вернули в статус самостоятельной службы.

В тот момент тарифный регулятор, хотя и продолжал оставаться важным органом экспертизы тарифов и даже набрал профессиональный вес, тем не менее почти полностью растерял остатки былой независимости и фактически полностью подчинился правительству. Были приняты поправки в законодательство, которые отводили тарифному органу ограниченную свободу действий только в пределах ежегодных коридоров изменения цен, утверждаемых правительством. Параллельно шли ремонополизация экономики и расстановка ключевых людей из ближнего круга Путина на руководящие посты в регулируемых монополиях («Газпром», РЖД, «Транснефть» и т. д.), что фактически клало регулятора на лопатки против таких тяжеловесов. Чего стоило одно лишь принятие постановления правительства от 28 мая 2007 года №333, утвердившего программу директивного доведения внутренних цен на газ до уровня равной доходности с очень высокими ценами долгосрочных контрактов «Газпрома» в Европе и подарившего «Газпрому» неоправданные сверхприбыли от внутреннего рынка, а потребителям и экономике – постоянный гарантированный рост цен (в том числе и на электричество – именно из-за агрессивной ценовой политики «Газпрома» здесь не удалось остановить рост тарифов после создания рынка электроэнергии). Как раз этому решению мы обязаны ситуацией, когда в прошлом году оптовые цены на газ в России сравнялись и даже на какое-то время превысили цены американского Henry Hub, на что сам Путин жаловался на заседании президентской комиссии по ТЭК 4 июня 2014 года. Какая уж тут «независимость».

С превращением ФСТ в сервильную несамостоятельную структуру, не более чем аналитический центр при правительстве, необходимости в существовании такого органа становилось все меньше – поэтому решение о ее упразднении объяснимо.

А вот что нельзя рационально объяснить – так это ее присоединение к ФАС.

Хотя непосвященному человеку действительно может показаться, что службы дублируют друг друга (вроде и те и другие следят за монополиями), на самом деле здесь идет речь о недопустимом совмещении надзорных функций. Если раньше ФАС могла следить за действиями ФСТ и пытаться не допускать манипулирования, то сейчас вся эта кухня будет внутри. А между тем в мире широко известно понятие “captive regulator” – когда регуляторная служба подпадает под влияние регулируемых компаний и начинает штамповать решения в их интересах. Такой риск у ФСТ всегда был, теперь будет и у ФАС, в особенности в наших условиях политического всевластия монополий. Только сейчас независимого надзирающего органа уже не будет – ФАС фактически будет надзирать сам за собой, и риск превращения его в “captive regulator” резко повысится.

Впрочем, от нашей ФАС тоже всегда было мало толку – за прошедшее десятилетие она спокойно взирала на резкий рост концентрации в экономике и дальнейшую ее монополизацию. Но хоть какое-то разделение властей сохранялось. В серьезных странах нигде нет ситуации, чтобы органы ценового регулирования совмещались с антимонопольным ведомством – в США, ЕС, Китае, Индии регулирование осуществляют независимые комиссии, а антимонопольные структуры надзирают за ними. Так что решение Владимира Путина в корне противоречит мировому опыту.

Впрочем, как уже было сказано, в сегодняшней сверхцентрализованной системе с глубоко укоренившейся культурой микроменеджмента, при отсутствии элементарной независимости даже у судов и гипертрофированной роли монополий в жизни страны упразднение ФСТ мало что изменит. Монополии как правили бал, так и продолжат. Хотя вчера у них появился повод поднять бокал – исчезла многолетняя кость в горле, до уровня которой ФАС пока еще очень далеко.

Монополии без присмотра: к истории одной федеральной службы