Экономический кризис в Аргентине

В 2001–2002 годах экономику Аргентины поразил жестокий кризис: треть семей в пригородах Буэнос-Айреса оказалась за чертой бедности, а болезненный отказ от конвертируемости национальной валюты в сочетании с финансовым кризисом и дефолтом по государственной задолженности подорвал доверие отечественных и иностранных инвесторов.

Причины кризиса

На наш взгляд, кризис был обусловлен четырьмя основными причинами: (1) неверной бюджетной политикой , (2) негибкостью цен и зарплат, не сочетавшейся с фиксированным обменным курсом национальной валюты, (3) серьезными внешними шоковыми воздействиями и (4) политической нестабильностью.

Двоякая непоследовательность бюджетной политики

С одной стороны, рост государственных расходов, измеряемых в американских долларах, превышал рост ВВП, корректируемый ценами на торговые товары. С другой стороны, первичный профицит федерального и региональных бюджетов увеличивался недостаточно быстро, чтобы догнать усиление финансового бремени, связанного с растущей государственной задолженностью, а также с постепенным отказом от облигаций с преференциальными процентными ставками («облигаций Брэди» и иных бумаг, выпускавшихся для погашения долгов государства перед пенсионерами и подрядчиками) и их заменой ценными бумагами, торговавшимися по рыночным ставкам.

Негативное воздействие реальных шоков на конвертируемость песо побудило многих аналитиков подвергнуть сомнению тезис о фискальной природе кризиса[1]. На наш взгляд, подобные сомнения вызваны неполным учетом имеющихся данных об аргентинской экономике и неверным истолкованием причинно-следственной связи между государственными расходами и реальным курсом национальной валюты.

Первый аспект этого вопроса связан с тем фактом, что государственные расходы в основном затрагивают неторговые товары и услуги. Неконтролируемое расширение неторгового сектора ведет к завышенному валютному курсу в условиях небольших по масштабу открытых экономик, поскольку давление на внутренние цены не компенсируется ценами на торговые товары: их ограничивает фиксированный курс национальной валюты и мировые цены. В 1991–2001 годах государственные расходы трех уровней в Аргентине возросли на 77% в долларовом исчислении, при этом ВВП страны за тот же период увеличился на 57%, а долларовые цены на торговые товары упали (табл. 1).

Таблица 1. Государственные расходы в Аргентине (совокупный рост, %)

Более того, официальная статистка неадекватно отражает государственные затраты, поскольку в данных о бюджетном дефиците систематически недооцениваются вариации государственной задолженности — т.е. новые долги, в которые влезает государство для выплаты прежних, в категорию «расходы» не включаются. Если ежегодно «корректировать» расходы с учетом разницы между консолидированным дефицитом и вариацией задолженности, рост государственных расходов за период 1991–2001 годов составил примерно 97%; в долларовом исчислении эта цифра на сорок с лишним процентных пунктов превысит рост ВВП с поправкой на цены торговых товаров. Явно «расширительная» политика в сфере государственных расходов, финансировавшаяся в основном за счет зарубежных кредитов, способствовала возникновению завышенного реального обменного курса. На деле аргентинское государство тратило деньги так, будто чрезвычайно благоприятные цены на экспортные товары страны, существовавшие в 1996–1997 годах, могли сохраняться до бесконечности. Их последующее резкое падение выявило слабость аргентинской бюджетной полиции.

Второй аспект фискальной проблемы становится очевиден, если мы проанализируем эволюцию первичного бюджетного баланса. В 1991–2001 годах средний профицит первичного баланса федерального бюджета составлял 1% ВВП, а процентные платежи по государственным долгам равнялись 2,8% ВВП. Однако при правильном исчислении обнаруживается, что на деле в течение этих 11 лет первичный баланс федерального бюджета сводился с дефицитом в размере 0,7% ВВП. К концу указанного периода баланс консолидированного бюджета демонстрировал дефицит на уровне почти 6% ВВП. После девальвации песо в 2002 году проблему усугубил тот факт, что основная часть государственной задолженности была деноминирована в долларах.

Еще один неверный тезис связан со сравнением суверенной задолженности Аргентины с «потолком» государственного долга на уровне 60% ВВП, установленным для стран Евросоюза Маастрихтскими соглашениями. Проблема с этим подходом заключается в том, что правила Европейского сообщества разрабатывались для стран, не имевших затруднений с основным капиталом. В развивающихся странах ситуация не всегда бывает аналогичной — там объемы отечественного капитала ограничены, а приток капитала извне может иссякнуть по не зависящим от них причинам.

В 1990-х показатели Аргентины в основном соответствовали маастрихтским стандартам — кроме одного, имеющего важнейшее значение для стабильности ситуации с государственной задолженностью. Речь идет о величине спреда по государственным облигациям, выпускаемым в национальной валюте, по сравнению с самыми низкими процентными ставками, существовавшими в европейских странах. Спреды по аргентинским облигациям, деноминированным в песо, втрое превышали 150 базовых пунктов, установленных Маастрихскими соглашениями. Вместе с неспособностью страны войти в международных рейтингах в «инвестиционную» категорию, это позволяло предположить, что задолженность Аргентины рано или поздно будет признана неуправляемой.

По этим причинам правила кредитования стран с развивающейся рыночной экономикой следует ужесточить; если бы так и случилось, уязвимость бюджетной ситуации в Аргентине стала бы еще очевиднее (Artana, Lopez Murphy, Navajas 2003). Отнюдь не случаен тот факт, что у стран, чья экономика считается здоровой, например у Чили, уровень задолженности значительно ниже, чем у Аргентины — как по сравнению с объемом ВВП, так и по отношению к сумме поступлений в госбюджет.

Негибкость

Проблему негибкости экономики надо решать, имея в виду, что жесткое соблюдение конвертируемости национальной валюты — в рамках currency board — требует гибкости других экономических переменных, достаточной, чтобы амортизировать негативные внешние шоки, основываясь скорее на номинальной, а не количественной адаптации. Реакция экономики на неожиданное сокращение притока долларов (из-за оттока капитала или падения объемов экспорта) может выражаться в перенацеливании ресурсов на производство торговых товаров и услуг, или сокращении импорта за счет снижения совокупного спроса. Если экономика отличается гибкостью, коррекция происходит по первому варианту; в случае ее негибкости — по второму, более затяжному, дорогостоящему и болезненному.

Первый аспект проблемы негибкости связан с недостаточным участием аргентинской экономики в международной торговле. Несмотря на достижения на пути к региональной экономической интеграции, Аргентина, если судить по соотношению импорта и объема ВВП, является одной из наименее вовлеченных в международную торговлю стран Южной Америки. Для стран — участниц соглашения МЕРКОСУР средний уровень общих таможенных тарифов составляет 13%, тогда как в Чили он равен 7%, а в развитых странах не достигает и 5%. Из-за этого антиэкспортного перекоса объем экспорта в Аргентине не превышает 10% ВВП — несмотря на мощный экономический рост в 1990-х. Низкий уровень соотношения между объемом экспорта и ВВП означает, что любое внешнее воздействие, сокращающее приток капитала на 1% ВВП, требует компенсирующего увеличения экспорта на 10% выше тренда — иначе экономический спад неизбежен.

Второй аспект касается регулирования рынка труда, и в этом отношении в Аргентине не было достигнуто достаточного прогресса, чтобы обеспечить его нужную гибкость. В частности, на пути перенацеливания ресурсов на производство торговых товаров стоял дополнительный барьер: этот сектор в основном относится к «формальной» экономике, тогда как существенная доля деятельности в неторговом секторе носит неформальный характер. Перераспределение трудовых ресурсов еще больше затрудняется налоговым дифференциалом, обременяющим «формальную» экономику, особенно в том случае, когда налогообложение напрямую воздействует на найм рабочей силы.

В том, что касается обеспечения гибкости в сфере бизнеса, аргентинское законодательство о банкротстве явно неадекватно. Должники в нашей стране пользуются большей защитой, чем в Соединенных Штатах.

Наконец, особенно вопиющая негибкость наблюдается в области государственных расходов. Успешная девальвация национальной валюты должна сократить как стоимость рабочей силы, так и бремя, накладываемое государством на торговый сектор. В отсутствие гибкого валютного курса ситуация требовала сокращения государственных расходов или строгого ограничения на «рост» государства. Однако негибкость в сфере расходов просуществовала достаточно долго и после начала кризиса, что показывает, какого масштаба достигла эта проблема.

Внешнее воздействие

Аргентине был нанесен удар извне — и его происхождение весьма необычно. Наша страна вела интенсивную торговлю в рамках собственного региона, экспортировала сельскохозяйственные и промышленные товары и во многом опиралась на приток капитала. С 1997 года во всех этих сферах возникли негативные тенденции. К 1999–2000 годам цены на экспортные аргентинские товары упали по сравнению с 1996–1997 годами примерно на 15%. Положение страны ухудшилось и из-за того, что основные торговые партнеры Аргентины — Европа, Бразилия, Чили — снизили курс своей валюты. В условиях жесткой привязки песо к американскому доллару предпринять аналогичные шаги было невозможно. Что правительство должно было сделать, так это создать резервы в период благоприятной экономической конъюнктуры, чтобы позднее снизить налоги и поддержать тем самым частный сектор, связанный по рукам и ногам высоким курсом песо.

Иностранные кредиты постепенно истощились, и на рынках капитала возникло ощущение, что кризис в Аргентине носит затяжной характер. Приток капитала, составлявший в 1996–1997 годах в среднем 6% от ВВП, к 2000 году сократился вдвое, а в 2001-м полностью сошел на нет. Проблема внешнего финансирования в 2000–2001 годах отчасти смягчалась заимствованием у международных финансовых институтов — т.е. на самом деле чистый отток частного капитала был еще больше. Но поскольку международные институты не в состоянии увеличить объем помощи Аргентине, дефицит капитала может приобрести затяжной характер, ведь в объявившей дефолт стране, где государство вмешивается в осуществление частных контрактов, частные инвестиции дадут отдачу очень нескоро.

Политические проблемы

Коалиционное правительство, пришедшее к власти в 1999 году, реагировало на кризис слишком медленно и нерешительно. В 2001 году банковскую систему еще больше ослабили кредиты, которые государство в принудительном порядке брало из резервов банков; режим формирования валютного курса был изменен за счет привязки песо к «корзине» валют, включавшей евро, — таким образом правительство пыталось придать ему большую гибкость. Бюджетные ограничения игнорировались: как федеральные, так и региональные власти выпускали «квазиденьги». Государство вмешивалось в деятельность пенсионных фондов. Все эти ошибки усиливали кризис доверия и способствовали «бегству вкладчиков», которое, в свою очередь, привело к принудительному замораживанию банковских счетов, дефолту и девальвации песо.

Выводы

Аргентинский кризис выглядел как сочетание всех возможных зол. Его социальные последствия были крайне болезненны, государство объявило дефолт, паралич финансовой системы затянулся, а проблема бюджетных расходов осталась нерешенной — инфляции было предоставлено сделать то, на что не решился Конгресс. Более того, бегство вкладчиков и капиталов подорвало доверие к финансовой системе, свело к нулю законы об ответственной бюджетной политике, принятые в 1999 году, и препятствует тем самым реализации частных контрактов, несмотря на наличие закона, на бумаге защищающего банковские депозиты.

Восстановление аргентинской экономики будет делом непростым, даже несмотря на то, что в последнее время в стране наблюдается оживление экономической активности. Необходимо перестроить ключевые институты, восстановить доверие к ним — а для этого потребуются существенные политические реформы. На наш взгляд, наличие прочных бюджетных институтов является основой экономической стабильности, и их создание должно предшествовать решениям в валютной сфере, поскольку неэффективная бюджетная политика рано или поздно оказывается несовместимой с любым устойчивым монетарным режимом. На деле в основе выхода из кризиса должен лежать жесткий и окончательный отказ от свойственной аргентинскому государству «мании бюджетного дефицита», который до времени скрывается, но в конечном итоге приводит к невыполнению государством своих обязательств.

Литература

1 Artana, Lopez Murphy, Navajas 2003
Artana D., Lopez Murphy R., Navajas F. A Fiscal Policy Agenda // After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America / Ed. by P.P. Kuczynski and J. Williamson. Washington: Institute for International Economics, 2003.

2 Powell 2002
Powell A. Argentina’s Avoidable Crisis: Bad Luck, Bad Economics, Bad Politics, Bad Advice. Доклад на конференции по вопросам торговли, организованной Институтом Брукингса (Вашингтон, 2 мая 2002 года).

Впервые: The Argentine Economic Crisis // Cato Journal. Vol. 23. № 1 (Spring–Summer 2003).