Закон о местном самоуправлении: кто теперь отвечает за наши деревни
19 июня 2025 года в силу вступает закон о местном самоуправлении. Мы решили разобраться, что это за закон и как он повлияет на повседневную жизнь в Республике Коми.
Сам текст реформы написан очень сложным языком — целых 316 страниц юридических формулировок. Поэтому мы с экспертами прочитали их все, чтобы рассказать вам, что изменится в Республике после принятия закона.
Если кратко: теперь сёла и деревни не смогут сами выбирать главу и решать, как тратить местный бюджет. Все решения будут принимать из районного центра. Это значит, что если у вас в деревне выбоина на дороге или нужен ремонт клуба — вам будет сложнее добиться решения. Власть станет ещё дальше от людей и будет ещё меньше понимать, что происходит на местах.
Законопроект о реформе местного самоуправления был внесен еще в 2021 году Андреем Клишасом и Павлом Крашенинниковым. В январе 2022 года он был принят в первом чтении.
Уже тогда политики и активисты предпринимали попытки сохранить сельский муниципальный уровень. Они инициировали обращения в Госдуму от сельсоветов, которые выражали несогласие с реформой. В качестве обоснования возражений указывали на несоответствие законопроекта положениям Европейской Хартии местного самоуправления и правовым позициям Конституционного суда. Сначала массовое сопротивление, а потом и полномасштабное вторжение в Украину затормозило принятие закона.
Второе и третье чтения прошли в 2025 году. Окончательно закон был принят 5 марта, а 20 марта 2025 года закон подписал Владимир Путин. Спустя 90 дней после официального опубликования — 19 июня 2025 года закон вступил в силу.
Ключевые изменения
Авторы предложили дать губернатору полномочия предлагать кандидатов, из которых представительный орган муниципалитета будет выбирать своего главу. Также предполагается предоставить губернатору право вынести выговор мэру за ненадлежащее выполнение обязанностей и отстранить его от должности.
Это вызывает вопросы, поскольку мэр — не муниципальный служащий, а политическая фигура, избранная гражданами. У таких должностей нет дисциплинарной ответственности в виде выговоров и замечаний. Это применимо к чиновникам, но не к выборным лицам.
Ключевое изменение, предусмотренное в уже принятом законе — переход с двухуровневой системы (городские и сельские поселения — городские и муниципальные округа) на одноуровневую с ликвидацией поселенческого уровня. Этот шаг объясняется необходимостью реализации концепции «единой системы публичной власти», закрепленной в обновленной Конституции.
Изначально Конституция Российской Федерации предусматривала местное самоуправление в городских и сельских поселениях, однако в 2020 году поселенческий уровень был исключён из текста Основного закона, что уже тогда вызывало вопросы.
Ещё после первого чтения законопроекта некоторые регионы, в особенности Татарстан, выступали против реформы, аргументируя это тем, что поселенческий уровень играет важную роль в управлении и контроле за политическими процессами. В ноябре 2024 года в Госсовете республики Татарстан подготовили 59 изменений и дополнений к законопроекту, из них 25 — в поддержку сохранения двухуровневой системы местного самоуправления.
И уже во втором чтении была принята поправка, согласно которой за регионами остаётся право самим решать, сохранять ли двухуровневую систему или переходить на одноуровневую.
Некоторые регионы заявили, что не будут переходить на одноуровневую систему, среди них: Татарстан, Башкортостан, Мордовия, Свердловская, Челябинская, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская области, а также Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Алтай, Калмыкия, Саха (Якутия), Чечня и Ненецкий автономный округ.
Какие планы у Коми?
В регионах, где двухуровневая система будет упразднена, авторы реформы предлагают компенсировать это созданием территориальных органов при укрупненных муниципалитетах, которые фактически будут выполнять функции местных администраций. Главная разница заключается в том, что если сейчас главу сельского поселения избирают жители, а сельсовет формирует местный бюджет, то после реформы эти полномочия исчезнут. Существуют и исключения: в ряде случаев главу сельского поселения избирают местные депутаты.
Прежде, несмотря на отсутствие федерального закона, прямо упраздняющего поселенческий уровень, власти использовали другой подход. Муниципальные районы самостоятельно принимали решения о преобразовании в муниципальные округа. Таким образом нижний уровень самоуправления фактически был ликвидирован, а его функции были перераспределены на более высокие муниципальные образования — муниципальные округа.
Такой процесс начался давно, в частности, в Московской области, и постепенно распространился на другие регионы, включая Республику Коми.
Для того чтобы муниципальное образование считалось городским округом, оно должно соответствовать нескольким критериям, таким как численность населения и степень урбанизации. Из-за этого многие городские округа, такие как Воркута, Ухта и другие, были преобразованы в муниципальные округа. Сейчас в Республике городским округом остаётся только Сыктывкар.
Сама по себе эта трансформация не является проблемой, поскольку полномочия городского округа, муниципального района и муниципального округа практически идентичны. Основной вопрос заключается в том, что если в Московской области такие изменения не вызывают сложностей, то в Республике Коми, из-за её огромной территории, доступ к власти для жителей отдалённых деревень значительно усложнится.
- Муниципальные районы — административно-территориальные единицы, которые делятся на более мелкие муниципальные образования:
- Городские поселения — муниципальные образования, созданные для управления городами или их частями (например, сельские районы города). Это административные единицы внутри муниципального района.
- Сельские поселения — муниципальные образования, созданные для управления сельскими населёнными пунктами. Это также административные единицы внутри муниципального района.
- Межселенные территории — территории, которые могут образовываться в малонаселённых местах, например, в районах с низкой плотностью населения. Эти территории не включают конкретные населённые пункты, а представляют собой зоны, не подпадающие под классификацию городских или сельских поселений.
- Городские округа — территориальные единицы, включающие в себя города и прилегающие к ним населённые пункты. В рамках таких округов нет других муниципальных образований (кроме внутригородских районов в городах с внутригородским делением).
- Муниципальные округа — введены с мая 2019 года. Это форма муниципального устройства, которая применяется для больших территорий, которые могут включать как города, так и сельские населённые пункты.
- Города федерального значения — такие города, например Москва или Санкт-Петербург. Они разделяются на внутригородские муниципальные образования (внутригородские муниципальные территории). Это означает, что внутри города есть отдельные административные единицы, которые управляют его частями.
Хотя местное самоуправление является независимым институтом, оно функционирует в рамках государственной системы, что означает обязательность учёта интересов федеральных и региональных властей. Но в этом случае формулировка «единая система публичной власти» используется для оправдания реформ, которые приведут к ещё большему подчинению муниципальной власти федеральной.
Согласно тексту новому закона вместо бюджета появится смета или план финансово-хозяйственной деятельности, а глава администрации будет назначаться из районного центра и подчиняться ему, исключая участие местных жителей в управлении.
Упразднение поселений тоже станет проще: если раньше требовалось ликвидировать муниципалитет, то теперь достаточно закрыть только его представительство, и населенный пункт перестанет существовать как административная единица.
Сама по себе ликвидация населенных пунктов не является чем-то негативным, поскольку экономика и структура расселения меняются. В ряде регионов сельское хозяйство уступает место урбанизированным формам хозяйствования. Однако при плановой экономике СССР такие сельские территории могли субсидироваться, а в современных рыночных условиях это становится невозможным. Республика Коми всегда считалась зоной рискованного земледелия, что делает ведение сельского хозяйства в регионе особенно сложным и затратным.
Кроме того, содержание малочисленных населённых пунктов с точки зрения государства экономически нецелесообразно. Даже если в деревне или селе проживает всего несколько человек, необходимо поддержание инфраструктуры: линии электропередач, дороги, возможность вызова экстренных служб. В законе о местном самоуправлении зафиксирован принцип «шаговой доступности власти», согласно которому муниципальное деление должно быть таким, чтобы жители в течение дня могли добраться до местной администрации пешком, а до райцентра — на транспорте.
В тексте же нового закона предусмотрено исключение для труднодоступных районов. В таких местностях требования о пешеходной доступности до местной администрации и транспортной доступности до райцентра могут не применяться, если расстояние до административного центра превышает один рабочий день пути из-за особенностей местности, климата или недостаточной инфраструктуры.
Для решения этой проблемы предлагается наделить территориальные органы дополнительными полномочиями. Уже сейчас такие полномочия могут выполнять не только главы администраций, но и другие уполномоченные должностные лица. В некоторых селах можно создавать удалённые рабочие места, где представители администрации смогут решать вопросы регистрации актов гражданского состояния.
С точки зрения муниципального управления такой подход может быть эффективным, но с демократической точки зрения он вызывает большие сомнения. Демократия — это не только об эффективности, но и о соблюдении принципов участия граждан в управлении.
Должностные лица
Тенденция к усилению роли технократов в политической системе наблюдается уже давно. Она связана с формированием системы губернаторов, которые воспринимаются, — как гражданами, так и федеральным центром, — как исполнители спущенных сверху KPI. В результате их политическая самостоятельность сокращается, в то время как административный центр получает всё больше полномочий.
В начале 2000–ых региональные лидеры обладали значительной самостоятельностью, что было угрозой для федерального центра. В 2004 году прямые выборы губернаторов были отменены и заменены процедурой назначения по представлению президента и утверждению региональными парламентами. В 2012 году прямые выборы формально вернулись, но уже в 2013 году был принят механизм «муниципальных фильтров» и разрешено возвращение к непрямому порядку избрания.
Некоторые регионы, например Татарстан, сохраняют относительную независимость благодаря устойчивым политическим традициям и особенностям внутреннего управления. Но большинство губернаторов действуют строго в рамках заданных федеральным центром показателей.
Мэры оказались в особенно уязвимом положении: их должности нередко становятся «расстрельными». Независимо от политической принадлежности или управленческих качеств, главы городов часто подвергаются давлению со стороны правоохранительных органов.
В Коми ситуация усугубляется тем, что силовые структуры, в частности УФСБ, располагают избыточными ресурсами при дефиците реальных задач. Структуры, предназначенные для противодействия серьёзным угрозам, оказываются вовлечены в политические преследования.
Помимо этого, существует проблема отрицательного отбора кадров на посты мэров. Последние назначения на эти должности в Коми демонстрируют отсутствие профессионального подхода. Бывший мэр Воркуты Ярослав Шапошников ранее был главой небольшого села с населением в тысячу человек, а до этого работал в полиции. Во время его пребывания на должности главы администрации в Воркуте произошла авария на очистных сооружениях, а его команда, включая Кирилла Арабова, Александра Литвинова и Юрия Слониса, была вовлечена в скандал, связанный с наркотиками. В результате — в 2023 году Шапошников отправился на войну в Украину, а вернувшись — подал в отставку.
Другой пример — бывший мэр Печоры, Валерий Серов. Ранее он возглавлял местное отделение ФСБ, а 30 сентября 2023 года был задержан по обвинению в получении взятки в особо крупном размере. Серов был арестован за день до планируемого отправления в Украину для службы по контракту. Его заместитель Андрей Канищев также обвиняется в злоупотреблении должностными полномочиями и получении взятки. Кроме того, он является фигурантом уголовного дела об умышленном причинении тяжкого вреда здоровью, повлекшем смерть.
Во многих крупных городах руководящие посты занимают худшие из возможных кандидатов. Это связано с тем, что «Единая Россия» блокирует законопроекты о возврате прямых выборов мэров. Сейчас формально мэр назначается по конкурсу, но фактически всегда есть один реальный кандидат, а остальные лишь создают иллюзию конкуренции.
В 2025 году партия «Новые люди» предложила вернуть прямые выборы мэров, но не стоит рассчитывать, что «партия большинства» и в этот раз не заблокирует законопроект. Прямые выборы мэров региональных столиц остались только в Якутске, Хабаровске, Абакане и Анадыре.
Выборы и муниципальные фильтры
Федеральный закон о публичной власти устанавливает для кандидатов муниципальный фильтр в пределах от 5 до 10%. В Республике Коми установлен максимальный порог в 10% в обоих случаях. Даже в идеальных условиях, когда все депутаты поддерживают кандидата своими подписями, невозможно выдвинуть более десяти кандидатов. Кроме того всегда существует риск, что подпись может быть признана недействительной, если депутат ранее подписался за другого кандидата.
Большинство муниципалитетов по-прежнему полностью подконтрольны «Единой России». Следовательно, именно она решает, кому предоставить подписи для прохождения муниципального фильтра, а кому — нет.
Одномандатные избирательные системы создают преимущества для ведущей партии. Например, партия, набравшая 30% голосов, может получить все мандаты в округе, что будет абсолютно законно в рамках такой системы.
Как «Единая Россия» получает большинство, не пользуясь реальной поддержкой мы писали в нашем тексте «Как непопулярная партия владеет Республикой Коми».Пропорциональная избирательная система — это система, при которой количество мест в парламенте или других представительных органах распределяется пропорционально количеству голосов, поданных за различные политические партии или кандидатов. В этой системе партии получают места в зависимости от доли голосов, которые они набрали. Если партия не преодолевает установленный порог (например, 5%), её голоса могут быть перераспределены между другими партиями, которые прошли этот порог. Это позволяет более точно отражать предпочтения избирателей в результате выборов.
Мажоритарная система считается справедливой только в случае двухтурового голосования, когда устанавливается порог, например, 50%, который кандидат должен преодолеть для победы в первом туре. Если ни один кандидат не набирает требуемого процента, проводится второй тур, где сторонники других кандидатов могут объединиться и поддержать одного оппозиционного претендента.
Было бы гораздо более демократично, если бы и у нас выборы проводились по двухтуровой системе. Единая Россия стремится обеспечить себе абсолютное большинство мандатов через одномандатные выборы. В такой системе, даже если поддержка партии в основном будет административной, она всё равно может получить все мандаты.
Как повлиять на происходящее гражданам?
Гражданам становится сложнее повлиять на происходящее вокруг, особенно на фоне проводимых реформ и назначения «эффективных менеджеров», которые ориентируются на выполнение заданных Москвой KPI. Хотя иногда по незначительным для федеральной власти вопросам ситуация может меняться. Например, выступления против строительства глэмпинга в Красном Затоне под Сыктывкаром имели успех.
Но общая тенденция вызывает недовольство граждан. Например, в Республике Алтай проходят акции против реформы: 12 июня люди перекрыли трассу и вышли на пикеты вдоль неё. Некоторые участники протеста были задержаны за «организацию несогласованного мероприятия».
Закон о местном самоуправлении — продолжение линии власти на централизацию. Кремль боится точек спонтанной политизации и сокращает их количество. Дистанция между гражданами и теми, кто должен их представлять, увеличивается: местные проблемы в деревне или селе решают чиновники, которые не имеют о них представления. Людям становится сложнее решать личные вопросы, связанные с администрацией города или посёлка.
За обтекаемыми формулировками закона скрывается нежелание властей работать на благо граждан и страх перед гражданским обществом. Потому так важно объединяться на самом нижнем уровне, формировать связи с своими соседями, жителями своего города или села. В конце концов, единственным носителем власти в России всё ещё является её многонациональный народ.
